1 海南（nán）垦地（dì）融合发展（zhǎn）背（bèi）景

        2018 年 4 月 13 日，海南省宣布建设自由（yóu）贸易试验区和中国特色（sè）自由贸（mào）易港。至此，海南迎（yíng）来（lái）了前（qián）所（suǒ）未有（yǒu）的发展机遇，“ 全（quán）省一盘棋、全岛（dǎo）同（tóng）城化 ”成为海南（nán）整体谋划发展（zhǎn）的（de）重要理（lǐ）念。统筹全（quán）省城乡发展、推进农垦和地方（fāng）城乡（xiāng）一体化，是促（cù）进海（hǎi）南（nán）农垦与地方经（jīng）济社会（huì）协调（diào）发展、充分（fèn）发挥海南农垦在（zài）现代农业建设中的示（shì）范（fàn）带动作用的关键。同时，垦地（dì）融合发展（zhǎn），亦是国家（jiā）“ 一带（dài）一路”倡议实施、海南国际旅游岛建设、海（hǎi）南农垦（kěn）新一轮改革发展（zhǎn）、海南国土空间规划等众（zhòng）多重大战略（luè）和改革的（de）必然要求。

2 海南垦地融合发（fā）展（zhǎn）现状

2.1 农垦移交社会职能

       从（cóng）2010年起，海南（nán）农垦便开（kāi）始按照“体制融入地方、管理融入社会、经济融入（rù）市（shì）场（chǎng）”的目标 ，逐步推动社（shè）会职能移交（jiāo）市（shì）县。 2016 年 6 月（yuè），在《关于海南农垦农场社（shè）会管理属地化改革的（de）指导意见》中（zhōng）提出在（zài）推（tuī）进（jìn）基（jī）层社（shè）会（huì）治理创新的（de）基础（chǔ）上，海南农垦东（dōng）昌农场正式挂牌成（chéng）立“居”，以此正式移交社会管理职能。另（lìng）外，海南（nán）农垦直属医院、医疗卫生、公安（ān）、水库（kù）、住（zhù）房（fáng）公积金（jīn）及学前（qián）教育等机构及事项均全面移交地方；同时，由属地政府进行组织，例如美丽农（nóng）场、小城（chéng）镇、危房改造、基础（chǔ）设（shè）施（shī）等多（duō）项民生项（xiàng）目均被纳入地方（fāng）统筹规（guī）划。

2.2 农（nóng）垦土地资源（yuán）实施资产化、资本化

       土地作为海南省（shěng）的宝贵资源，实施土地资本（běn）化及资产化，对解决部分资金紧缺问题非常重要。海南省及海南农垦非常支持海南农垦土（tǔ）地资产化、资本化。2019 年 11 月，海南农垦在充分考虑（lǜ）适（shì）宜证（zhèng）券化试点的土地清单基础上，积极策划证券化产品 ，并实施“ 工银瑞（ruì）投—— 海垦控股集团土地承包金资产支持专项计划”，至此，以国（guó）有土地租金（jīn）收益权作为证券产品正式成为可能（néng）。该（gāi）计划的成功（gōng）实施，是海垦集团土地资本化、证券化改革创新的（de）重要成果，对垦区企（qǐ）业有效盘活土地资源具（jù）有重要的示范作用。

2.3 发挥龙头（tóu）企业（yè）作用，进（jìn）行（háng）产业整合

       历年（nián）来，海南农垦主要以橡胶为（wéi）主（zhǔ）导产（chǎn）业，其他产业在规模、结构（gòu）等方面均（jun1）实力（lì）较弱（ruò）。近年来，海南省迎来改革发展新（xīn）机遇，作为海南最（zuì）大的国有企业，海（hǎi）南农垦深感责任重大。因此（cǐ），海南农垦充（chōng）分把握改（gǎi）革（gé）新动力（lì），坚持创新、协（xié）调 、绿色 、开（kāi）放 、共（gòng）享的发展（zhǎn）理念 ，加快实施“ 八八战略”。 2016 年后，海南农（nóng）垦明确自身（shēn）定位和历（lì）史责任 ，在产业方（fāng）面 ，组建（jiàn）了（le）茶业 、果业（yè）、胡（hú）椒业（yè）等公司；在金（jīn）融方面，组建（jiàn）了草畜（chù）、南繁 、医疗养生、金融（róng）控股（gǔ）等公司 ；在运营（yíng）方面，组建了实（shí）业、商贸（mào）物流等专业（yè）化（huà）公司。例如，海（hǎi）垦果业通过构建“ 海（hǎi）垦果（guǒ）业集团+ 专业合（hé）作社”的股份合作经营模式，联结芒果种植户，实（shí）现芒果产（chǎn）业资（zī）源的（de）有效整合 ；茶叶公（gōng）司（sī）通过对茶产业资源、茶叶（yè）加工、茶叶品牌 、茶（chá）叶销（xiāo）售渠（qú）道等方（fāng）面（miàn）的有效（xiào）整合 ，解决了海 南茶产业“小、散（sàn）、弱”等问题。海南（nán）农垦通过“八八战略”的实施，充分发挥（huī）了龙头企业带动作用（yòng），促进了（le）海南（nán）现代农业产业转型（xíng）升级及（jí）提质增效，给（gěi）垦地产业融合发展带来积（jī）极影响。

2.4 积极开展（zhǎn）招商引资

       为全力支持（chí）海南自贸（mào）区（港）建设，海（hǎi）南农（nóng）垦发挥（huī）骨干作（zuò）用（yòng），立足于（yú）垦地合作（zuò）、全面发展，保持与地（dì）方步调（diào）一致，积极（jí）开展招（zhāo）商（shāng）引资工作（zuò），为海南（nán）经济（jì）发展注入新动能 。 2018年5 月 ，《2018 中国(海南)自由（yóu）贸易试验区(港)百日大（dà）招商(项目) 活（huó）动实施方案（àn）》发（fā）布，为（wéi）各市县政府及各（gè）单位的招商工（gōng）作指（zhǐ）明方向。为积极响应该方案，切实推（tuī）进海南招商引资工作，海南农（nóng）垦（kěn）专门制定 了《海南农垦百日大招商活动实施方（fāng）案》，由海垦（kěn）集团领导班（bān）子亲自指导，成立多个招商小组，围绕海垦“ 八八战（zhàn）略”，依托医疗健康、会展（zhǎn）、海洋经济、新能源汽车等产业，对国内（nèi）外相（xiàng）关行（háng）业排名前 5 名的企（qǐ）业、世界（中国）500 强企业（yè）等 50 家以（yǐ）上（shàng）企业实施“走出去（qù）”措施，开展点（diǎn）对点招商（shāng）。在（zài）招（zhāo）商过程中，海南农（nóng）垦以打造一流营商环境、优化服务、极简审批等相关配套政策，吸引（yǐn）了广大客商到海南农（nóng）垦投资兴业。海南农垦致力于以产（chǎn）业招商、精准招商、以商招（zhāo）商、人才引（yǐn）进（jìn）和科技招商等方式，与众（zhòng）多投资（zī）企业达成共识（shí），签订协议，为充分挖掘（jué）海（hǎi）南农垦丰富的资源潜力，推进垦地（dì）合作开发、助力海南自（zì）贸（mào）区（港）建（jiàn）设（shè）打下良（liáng）好基（jī）础。

3 海南（nán）垦地融合发展存在问题

3.1 规划不衔接（jiē）

       长期以（yǐ）来，海南农垦系（xì）统自成（chéng）体（tǐ）系，本轮全（quán）省“多规合一”规划编（biān）制恰逢新一轮农垦改（gǎi）革体制机制及机构（gòu）人员时（shí）期，出现问（wèn）题主要有：一方面，土地规（guī）划（huá） 由当（dāng）地市（shì）县政府统筹，另一方面，垦区土地的所（suǒ）有权在农垦企业，使得农垦与市县政（zhèng）府在规划衔（xián）接和土地利（lì）用工（gōng）作方面脱节。目前，垦区有近（jìn）百个生产队居民点建设用地被腾退，农场场（chǎng）部建成区、现有（yǒu）场部及生产（chǎn）队基本未被纳（nà）入（rù）城镇体系，且（qiě）建设用地（dì）规模基本按照现状用地规模进（jìn）行确定。据悉，“多规合（hé）一（yī）”规划划定农垦开发（fā）边界面积3.27 万hm2，其（qí）中（zhōng）建设用地总量调控指标为2.29 万（wàn）hm2，农垦新增建设用地指标较少（shǎo），同时大量农垦（kěn）场部、连队等现状建（jiàn）设用地被规划为农用（yòng）地（dì）；海南农垦开发边界内划定永久基本农田 980 hm2，陆域生态保护（hù）红线593 hm2，二（èr）者合计1573 hm2，占开（kāi）发（fā）边界总面积的4.77%，占建设用地（dì）可扩展空间的17.9%。据统计，开发边界与陆域生（shēng）态保护红线、永久基本农田两条（tiáo）底线控制（zhì）严重（chóng）冲突，且陆域生态保护红线和永久基本农田零星分（fèn）散在开发边界内，导致开发边（biān）界内的土地难以利用。

3.2 合作不深入

       为确保垦地间形（xíng）成（chéng）利益共同体，针对垦地融合发展现状，海南农垦与海（hǎi）南省澄迈、陵水（shuǐ）、乐东县政府共同出资成立草畜科技有限公（gōng）司，共同发展草畜（chù）产业，但在（zài）企业运营过程中，在公司治理（lǐ）、项目投资决策等方面（miàn）各股（gǔ）东存在（zài）分歧，公司（sī）实（shí）质性投（tóu）资难以落实。为了（le）加快推进南平产（chǎn）业（yè）园开发建设，海南农垦与陵水县政府共同出资成立南平医疗养生产业园开发建设（shè）公（gōng）司，并积极开（kāi）展（zhǎn）了规划、设计及论证（zhèng）等前期的工作，但在园区开发运营模式（shì）、管理（lǐ）机制、产业扶持政策方面很（hěn）难达（dá）成一（yī）致。

3.3 对接不顺畅（chàng）

       过去，海南（nán）农垦（kěn）与地方实行的是并行经（jīng）济发展政策（cè），分（fèn）别采（cǎi）用不（bú）同的体制和模式，基本为2个（gè）相对独立的（de）体系，在（zài）经济（jì）社会发展中呈（chéng）现（xiàn）出明显的“二元结（jié）构”，造成农垦和地方（fāng）在（zài）行政管理、司法、基础设施建（jiàn）设等方面存在（zài）诸多矛（máo）盾。随着时代的发展和市场经（jīng）济（jì）的变化，海（hǎi）南农垦产业经济市（shì）场（chǎng）化和 社会职能管理改（gǎi）革（gé）成为（wéi）了（le）必然趋势。市（shì）场化程度（dù）的（de）深入推进和农垦改革的逐步完成，为探索农（nóng）垦与 地方经（jīng）济协调发展创（chuàng）造了条件和机遇，垦地合作及 协调发展（zhǎn）前景较好。但（dàn）是，由于垦地的（de）长期（qī）发展相 对独立，目前面临（lín）诸多融合发展问题，特（tè）别是（shì）在垦地对接协（xié）调（diào）上，仍然存在垦地矛盾复杂、沟通效率（lǜ）低、沟通效果（guǒ）不佳等（děng）问题，主要表现在职责不清、网格化巡查（chá）不完善、联合（hé）打击工作协调机制不（bú）顺等。

4 海南（nán）垦地（dì）融合发展（zhǎn）实施路径

4.1 空间规划（huá）一体化

       政府在编制本市县国土空间（jiān）规划时，应（yīng）充分重（chóng）视垦地融合发展有关事项，建立起与农垦的编制协同关（guān）系。一是（shì），在（zài）资规局设置（zhì）“临时坐班”制，根据需要（yào），安排农垦人员在资规局临（lín）时办公，允许农（nóng）垦人员协助开展国（guó）土（tǔ）空间规划相关工作，便于对涉及到垦地规划衔（xián）接问题（tí）时进（jìn）行及时反馈及处理，确保规（guī）划协调（diào）工作高效进行（háng）。二是，在资（zī）规局的协调下，农垦专员与（yǔ）市县国土空间规划编制单位保持密切联系，按照规划传导机制，落实省级规划（huá）总体布局和（hé）指标分配；由农垦统筹系统（tǒng）内关于（yú）国土空间开（kāi）发、保护、整（zhěng）治修复需求（qiú），在农垦系统内优（yōu）化建设用地空（kōng）间布局、优化永久（jiǔ）基本农田、生（shēng）态红线（xiàn）布局等。

4.2 产业融入一（yī）体化

       农垦企业要积（jī）极参与（yǔ）到属地国民经济评价、社会发展（zhǎn）计划、政府工作报告等相关（guān）工作（zuò），根据区位优势、资源禀赋（fù）和产（chǎn）业（yè）发展定（dìng）位（wèi）开展项目策划、招商引（yǐn）资等工作，确保农垦产业与属（shǔ）地区域（yù）经济、社会发展相匹配（pèi）。同时，农垦应在与地方政府（fǔ）协调的基础（chǔ）上（shàng），积极（jí）参与国土空间规划、产业规划、乡村振（zhèn）兴规划等，建立垦地相互依存、相互促（cù）进的良（liáng）好关系。各（gè）市县政府要将农（nóng）垦各类产（chǎn）业园区建设纳入属地政府的重点工作并（bìng）给予支持（chí），将园区（qū）的发展情况（kuàng）纳入市县政府的考核体系，保证各（gè）类园区平（píng）等（děng）享受所在市县的各项普惠性政策。另外（wài），省级在下达（dá）给农垦新增建设用地指（zhǐ）标、追加分配每（měi）年结余及（jí）收回指标时（shí），应统筹考虑，均（jun1）衡垦地产业发展，促进农垦产业园区（qū）健康发展和项目顺利进（jìn）行。

4.3 公共（gòng）基础设（shè）施建设一（yī）体化

       各市（shì）县政府应将垦区“ 五网”基础设（shè）施纳入到地方统一规划建设中来，给予（yǔ）财政支持，以“ 地方财政资金+ 农垦自有资金+ 社会资本”的投入方（fāng）式，加大投入力（lì）度（dù），补齐垦区基础设（shè）施建设短板，推动农垦和地方基（jī）础设施建设有效衔接。基层（céng）医疗卫生机构（gòu）标准（zhǔn）化建设是海南省（shěng）推进乡村（cūn）振兴战略、城乡（xiāng）一体（tǐ）化的（de）重要任务，因此（cǐ）农（nóng）垦（kěn）企业要（yào）按照（zhào）“ 用集体（tǐ）土地，建集体设施（shī），供集体使（shǐ）用”的原则，主（zhǔ）动配合市县（xiàn）政府（fǔ）相关部门，采取（qǔ）灵活（huó）多样的方式（shì），确（què）保各作业（yè）区、生产队卫生室建设，补齐基层医（yī）疗（liáo）卫（wèi）生短（duǎn）板，推进（jìn）城乡医（yī）疗卫生均（jun1）衡发展，提（tí）高垦地间基（jī）层卫生机构标准化水平和服务能力。

4.4 土地利用一体化

       目前，垦（kěn）区部分生产队（duì）存量（liàng）建设（shè）用地利用分散（sàn）、效率低下，造成较（jiào）大的（de）资源浪费。省级相关职能部门应会（huì）同农垦（kěn）研究出台垦区存量建设用（yòng）地置换的有关（guān）规（guī）定，明（míng）确在总量不突（tū）破的前提（tí）下，允许垦区存量建设用（yòng）地（dì）在权属用地范围内，按照集约、节约、高效利用的原则进行（háng）空间置换，置换后仍按存量建设用（yòng）地（dì）管理，原乡村存量建设用地（dì）置换至场（chǎng） 部周边的土地（dì），纳入城镇（zhèn）开发（fā）边界并按城镇建设用 地（dì）管（guǎn）理。各市县要（yào）以新型城镇化和美丽乡村建设为契机，在建（jiàn）设（shè）用地（dì）规划（huá）布（bù）局、建设用（yòng）地置换手续办（bàn）理、建（jiàn）设用地供应等方面（miàn）给（gěi）予充分支（zhī）持（chí），推（tuī）动垦区零散存量建设用（yòng）地优化布局，盘活垦区存量建（jiàn）设 用地资源，促进垦区建设用地（dì）集约节约利用。垦区 建（jiàn）设（shè）用地应充分发挥其（qí）价（jià）值（zhí），这对垦地融合发展、支持（chí）海南全岛同城化建设具有重要的意义。

4.5 项目招商（shāng）和落地一体化

        项目招商（shāng）及落地是产业（yè）发展（zhǎn）的（de）重（chóng）要条件。为发挥垦地（dì）资（zī）源互补（bǔ）优势（shì）并充分挖掘（jué）海南整体（tǐ）发展潜力，通过垦（kěn）地一体化建设（shè）助（zhù）力（lì）自贸港口建（jiàn）设，对垦地（dì）共同推动（dòng）项目招商（shāng）和项目落地至关重要。在项目招商方面，需（xū）要政（zhèng）府在（zài）产业政策、银行贷款、公共基础设施建设等（děng）方面给予大力支持，为（wéi）投（tóu）资（zī）企业（yè）创（chuàng）造良好的（de）投资环境；另外（wài），需要农（nóng）垦做好（hǎo）项目方案策（cè）划、资源呈（chéng）现（xiàn）、土地提供（gòng），并（bìng）积极主动举办各种招（zhāo）商活动（dòng），为投资企（qǐ）业进入寻找切入点。在项目落地（dì）方面，需要政府将项（xiàng）目（mù）纳（nà）入规划，并给予供地（dì）上（shàng）的便利；另外，农（nóng）垦应积极协调（diào）政府、投（tóu）资企（qǐ）业、农场（公司）职工多方关系，在土地征用（租赁）、土地综合整治等（děng）方（fāng）面发挥重（chóng）要作用，切实推动项目（mù）落地和（hé）产（chǎn）业发展。

5 保障措施

5.1 组织管理

       首先 ，将农垦（kěn）发展纳入（rù）重（chóng）要议（yì）事日程中来，加强（qiáng）垦地融合（hé）发（fā）展工作的统（tǒng）筹协调，制（zhì）定垦地融（róng）合（hé）发展行动计划年度实（shí）施方案 ，形成（chéng）“ 一级抓一级、层层抓落实”的（de）工作机制，强力推进垦地融（róng）合协调（diào）发展进程（chéng）。另外（wài），农垦（kěn）应设置产业发展战略规划部等（děng）部门，并成（chéng）立垦地融（róng）合发展事务办，积极联系政府，携手（shǒu）共进，高效沟通，有（yǒu）效推进垦地融（róng）合发展相关事项（xiàng）。

5.2 政策支持

       省政（zhèng）府（fǔ）各职能部门（mén）应按照自贸区（港）建设的（de）标准，以垦（kěn）区作为自贸（mào）区港（gǎng）建设中（zhōng）农村地（dì）区发（fā）展的样板，积极研究（jiū）垦地融（róng）合发展的相关政（zhèng）策需求，以主动创新为工作（zuò）思路，在土地出让金返还、存量建设用地空间置换（huàn）、土地流转税费减免等（děng）方（fāng）面给予政策支持，为各市县推动垦地（dì）融合发展提（tí）供支撑。

5.3 创建机（jī）制

      首先，创（chuàng）建（jiàn）融合（hé）模式（shì）。打（dǎ）破“ 壁垒”，寻求（qiú）有利（lì）于资（zī）源共（gòng）享、利益（yì）共存、风险共担的垦地融合发展（zhǎn）模式，全（quán）面（miàn）挖掘（jué）海南优势资源，实现“ 全省一盘棋，全岛（dǎo）同城（chéng）化”战略布局；其次，推动机制创新。不仅（jǐn）要（yào）建立起合作模式，同（tóng）时应（yīng）制定有效的沟通、衔接机制（zhì），如（rú）规划协同机制、事务联席会议（yì）机制、服务协调机制、监管协同（tóng）机（jī）制等（děng）；再次，建立保（bǎo）障机制。应建立起垦（kěn）地社会责任共担（dān）机制（zhì）、重大（dà）项目（mù）风险评估机制（zhì）、垦地融合发展协会、垦（kěn）地融合改（gǎi）革创新机构等（děng）。

5.4 人才（cái）交流

       首（shǒu）先，加强挂职（zhí）交流。在省级层面，应（yīng）根据（jù）垦地融合发展情况，由海垦控股（gǔ）集团（tuán）与省政府（fǔ）各职能（néng）部（bù）门互派人员挂职，进行学习及交流；在市县级层面，以农场（公司）为主与（yǔ）属（shǔ）地市县政府进行协（xié）调，允许农（nóng）垦（kěn）派出专员到（dào）相关（guān）部门进行挂职，必要时，亦可（kě）通过农垦提出申请（qǐng），属地政府根据实际（jì）需要，派出相关人员至农垦挂职。其次，加强人才引进。垦地应围绕农（nóng）垦改革及自贸区（港）建设制定统（tǒng）一人才引进标准并建立人才（cái）评价（jià）机制，处理好人才引进与培养的关系、刚性引才与（yǔ）柔（róu）性引（yǐn）才的关系、新进（jìn）人才与原有人才的关系，确（què）保能够吸引人才、留住人才。海（hǎi）南农垦土地资源丰富（fù），约占海南全省陆域面积的 1/5，在海（hǎi）南（nán）的发（fā）展过程中具有举足轻重的地位。特别是（shì）在当前（qián）海南（nán）自贸区（qū）（港）建设大背景下，加强垦地融合发展，促进资源优势互补，实（shí）现利（lì）益最大化，更好（hǎo）的推动与建（jiàn）设海南省“全省（shěng）一盘棋，全岛（dǎo）同城化”战略布局。