自2013年十八届三中全（quán）会通过《中共中（zhōng）央关于全面深化（huà）改革（gé）若干重（chóng）大问（wèn）题的决定》后，上海市（shì）在同年12月发布《关（guān）于进一步深化上海（hǎi）国资改革（gé）促进企业发（fā）展的意见（jiàn）》（也称（chēng）“上海国资（zī）国企（qǐ）改革20条”），随后（hòu），各地方政（zhèng）府纷纷出台国资国（guó）企（qǐ）的改革方（fāng）案（àn），组建或（huò）改建（jiàn）国（guó）有资本投资（zī）公司和运营公司(简（jiǎn）称（chēng）“两类公（gōng）司”)。目前（qián），地方省级政府层面改组组建150多家国有（yǒu）资本投资（zī）运营公（gōng）司（sī），约占省属企（qǐ）业数（shù）量的10%，此外（wài），还有市（shì）、县级政府改（gǎi）组组建的大量的“两类公司”。

各（gè）地“两类公司”试点过程逐渐形成了一些（xiē）具有特色的模式，比较典型的是上（shàng）海国际集团和上海国盛集团（tuán）为代表的“双轮驱动”模（mó）式、山东国投和山东（dōng）其他（tā）省属企业为代表的“1+N”模式、江苏省国（guó）信集（jí）团（tuán）为代表（biǎo）的“混合一体化”模式（shì）。这些模（mó）式具有以下（xià）五个方面特点：

第一，均（jun1）通（tōng）过建立“国资（zī）委（wěi）-平台公司-专业化公司”的三级（jí）架构，从而发（fā）挥国资委出资人职责的作（zuò）用（yòng），实现企业经营自主权利由国资（zī）委向（xiàng）平（píng）台公司再到专业化子公司的（de）层层下放。

第二，各平台（tái）公（gōng）司和（hé）专（zhuān）业化子公司都（dōu）在不同程度上对以董事会为（wéi）核心的现（xiàn）代法（fǎ）人治理（lǐ）结构进行完善，部分（fèn）公（gōng）司已（yǐ）经建立起外部董事占多数的（de）制度。

第三（sān），推进股权多元化和混合所有制改（gǎi）革，子公司层面（miàn）以引入战略（luè）投资者、员工持（chí）股、定向（xiàng）增发（fā）等（děng）方式的混合所有制改革为主，集团（tuán）（平台公司）层面则大多通过（guò）股权划转或（huò）转让（ràng）以（yǐ）及引入其他国有资本等（děng）方（fāng）式进行（háng）股权多元（yuán）化改革。

第四，通过职业经（jīng）理人、市（shì）场化选聘（pìn）以及契约化管理等制度建立和完善市场化经营机制。无论是普通员工还是企业中高层（céng）领导（dǎo），均通（tōng）过市（shì）场化机制来实现“能上能下、能进能出”。

第（dì）五，加强党的（de）领导，落（luò）实党委（wěi）会在董（dǒng）事（shì）会、经理（lǐ）层重（chóng）大问题决策（cè）的前置程序，完善“三重一大”决（jué）策制度等。

然而，地方“两类公司”试（shì）点探索中的“山西模式”因其改革的相对（duì）彻底性（xìng）和全国的（de）唯一性颇受（shòu）关（guān）注，山西省政府直接把（bǎ）所（suǒ）有省属企业资产2万多亿元授权山西省（shěng）国有（yǒu）资本运营公司运营，省国（guó）资委（wěi）把发（fā）展战（zhàn）略、企业重组、资本收益、产权（股权（quán））流转、资本运作、企业经（jīng）营业绩考核等出（chū）资人管资本职（zhí）责全部转授给省国有（yǒu）资本运（yùn）营（yíng）公司，赋予公司相（xiàng）对（duì）完整的出资人职责。下（xià）边对“山西模式”作较（jiào）为详细的介绍（shào），并分析这一模（mó）式成功的经验和在全国推广需（xū）要重视（shì）的方面，从而（ér）为我国“两（liǎng）类公司”试点深入（rù）推进提供（gòng）参考。

一、国（guó）资运营“品”字架构

       2017年（nián）7月，山西省组建全（quán）省唯（wéi）一的两类公司平台——山西省国（guó）有资本（běn）投资运营有限公司（sī），拉开（kāi）省属（shǔ）国资整合、国资管理体制改革的序幕。2020年4月14日，山西省人民政府公布《山西省（shěng）人民政府关于同意（yì）山西省国有资本投资运（yùn）营有限公（gōng）司更名及公司章（zhāng）程的批复（fù）》，山西省国有资本（běn）投资运（yùn）营有（yǒu）限公司更名为山西省国有资本运（yùn）营有限公（gōng）司(以下简称“山西国资公司”)，同时通（tōng）过了新的公司章程。山西国（guó）资公司注册资本伍佰亿（yì）元，山（shān）西省政府（fǔ）以所持有关省属企业的股权出资（zī）。山（shān）西省政府决定国资运营公司（sī）的投（tóu）资、担保及融资事项，严控风险；省国（guó）资委将代表山西省政（zhèng）府履行的（de）出资人“管资本”职权全部授予山西国资公司（sī）承担，仅代表山西省政府对山西国（guó）资公（gōng）司履行出资人监（jiān）管职（zhí）责；山西国资公（gōng）司进行国（guó）有资本运（yùn）营（yíng）管理和省（shěng）政府授（shòu）权开展的其他业务，具体如下图一所示。山西（xī）国资公司由（yóu）省国资委（wěi）划入全部省属国（guó）有企业和晋商（shāng）信用增进投资股份有限（xiàn）公司的国有股权组成，总资产超（chāo）过2万亿元，汇（huì）集了（le）全（quán）部省（shěng）属煤炭、能源、冶（yě）金、电（diàn）力、装（zhuāng）备制造（zào）、基（jī）础设施（shī）建设（shè）、消费（fèi）等多领域国有（yǒu）资（zī）产于一体的省属国（guó）有资（zī）本投（tóu）资运营平台。

二、深（shēn）化授权放权改革

       2020年2月，原山（shān）西（xī）省国资委党委书记、主任郭保（bǎo）民，携（xié）国资（zī）委三（sān）位副主任调（diào）任山西国资公司。2020年4月山（shān）西国资公司《公司章程》中明确公司“是履行国有（yǒu）资本出资人‘管资本’职责的机构”这一核心定位；并明（míng）确省（shěng）国（guó）资委按照“分级授权、厘清职责、品字架构”改（gǎi）革总体要求,将省属企业发展（zhǎn）战略、企业（yè）重（chóng）组（zǔ）、资（zī）本收益（yì）、产权(股权)流转、资本（běn）运作（zuò）、薪酬分配、企业经（jīng）营业绩考核等（děng）出资（zī）人“管资（zī）本”职责,全部授权省（shěng）国资运营公（gōng）司（sī）履行。2020年5月山西国资公（gōng）司发布《山西省国（guó）有资本（běn）运（yùn）营有限公司履行出资人职责指引（yǐn）》，紧紧围绕国资运营公司（sī）市场化管资本的职（zhí）责定位，聚焦国有（yǒu）资本（běn）“进退流转保”平台功能，从战略规划、投（tóu）资管理（lǐ）、资产流转、改革改（gǎi）组、债券发行（háng）、风（fēng）控审计、业（yè）绩考核（hé）、资本收益等（děng）各个方面，分七类33个子项，明（míng）确了国（guó）资运营（yíng）公司（sī）履职事项、主要内容、工作（zuò）流程（chéng），细化了公司各部门工作（zuò）职责，并对工作内容进行标准化、程序化、图表化呈现（xiàn），如图二所示。这使（shǐ）省属企业对国资运（yùn）营公司履职事（shì）项、履职方（fāng）式（shì）、承办部门一（yī）目了然，有利于合理安排工作进度，把握（wò）时（shí）间节点。它还制定、发布了《山西省国有资本运营有限公司授权放权清单（dān）（2020版（bǎn））》，在战（zhàn）略规划、投（tóu）资决策、资产重组、薪酬激励等领域，向（xiàng）旗下的省属（shǔ）企业进一步明（míng）确（què）管（guǎn）理主（zhǔ）体、实施（shī）授权放权。

三、积极推进国资布局

       山西（xī）国资公司优化国资布（bù）局（jú）上善（shàn）作善（shàn）成（chéng），压（yā）实“腾笼换鸟”责任，用好（hǎo）专（zhuān）业平台（tái），推进“瘦身（shēn）健体”；坚持公司层（céng）面不（bú）投资（zī）、不负债、不担（dān）保“三不原（yuán）则”，用好用活上市公司平（píng）台，聚焦主责主（zhǔ）业上坚定（dìng）不（bú）移；建立投资（zī）风险（xiǎn）管理（lǐ）体系，充分发挥子企业作用，分类处（chù）置（zhì）原国投债务（wù）；改进（jìn）履职方式，建立服务企业（yè）“首（shǒu）问负责制、一（yī）次告知制、限时（shí）办结制、超时（shí）默认制、责任追究制”五大机制，集中调研办公，优化审（shěn）批服务。从2020年4月到9月，短短几（jǐ）个月内，山西（xī）国资公司采（cǎi）取更（gèng）名重组、整（zhěng）合新设、联合（hé）重组（zǔ）、吸（xī）收合并、分立设立、调（diào）整充实等方式，集中实施了14大板（bǎn）块的改革重组，将省属企（qǐ）业数（shù）量从28家调整至23家，煤炭企业从7家集团调整为1家（jiā）煤企、1家能源集团。这（zhè）次国（guó）资优化布局，调整涉及资（zī）产2.6万亿元，占省属企（qǐ）业（yè）资产总额（é）79%；调整的产（chǎn）业（yè）涵盖焦（jiāo）煤、动力（lì）煤、钢铁、化工、信创、新材料、水（shuǐ）务（wù）、物流、文（wén）旅、体育（yù）、燃气（qì）、农（nóng）业、建（jiàn）筑、资管（guǎn）等14个领域，使山西（xī）省国有资本布局面貌一新。国（guó）有资本在基础（chǔ）性（xìng）领域和优势行业的集（jí）聚度显著提升（shēng），“一煤独大（dà）”向“八柱擎（qíng）天（tiān）”转变的势能加（jiā）快（kuài）集聚。

四、提升国资运（yùn）营水（shuǐ）平

       山西（xī）国资公司全面（miàn）履行出资人管资（zī）本职责，建立健全（quán）对（duì）省属（shǔ）企业投（tóu）资决（jué）策（cè）经营的（de）支持机制、止损机（jī）制和平（píng）滑机制，国有（yǒu）资本（běn）市场（chǎng）化、法治（zhì）化、专业（yè）化运营水平有效提升。发布《省（shěng）属国有企（qǐ）业投资（zī）项目负（fù）面清单（2021版）》，发（fā）挥投资的牵引性、保障性（xìng）作用，坚持有所为有所不为，切实优化增量投向，对（duì）房地（dì）产业投资（zī）、投资金融机构、四级子企业新增投资以（yǐ）及高负债企业投资实施（shī）穿透式（shì）监（jiān）管。推进降本增效（xiào）、减员增效、提效增效。推（tuī）进省属企业财务降本、采购降（jiàng）本、质量降本、技术降（jiàng）本、管理降本（běn）工（gōng）作（zuò），强化全（quán）员、全（quán）要（yào）素、全过程成本管控。开展省属企业高管、科技人员及员（yuán）工持股和期权激励试点。开发建设国（guó）有资本穿（chuān）透式监管平台、供应链金融服务平台和数智化综合服务平台，实现对省属企业人、财、物、产、供（gòng）、销全流程（chéng）实时（shí）动态监督。建立以债（zhài）务警戒（jiè）线为核心的管控制度，严控高负债企业非主业投资、计划（huá）外投资、超计（jì）划投资以及表外投资。通过创效增加资本积累、扩大（dà）股权融资（zī）、市场化债转（zhuǎn）股、混改（gǎi）、瘦身健体、发行永（yǒng）续债等方式，确保完（wán）成（chéng）降杠杆任务。紧紧围绕转型出（chū）雏（chú）型战略，严格“一企一策”目标考核，突出效益目标、价值创造、行业对标（biāo）、补齐（qí）短板和底（dǐ）线考核，强化考核“指挥棒（bàng）”作用，引导（dǎo）企业找差（chà）距（jù）、补短板、强弱项，加快高质量（liàng）转型发（fā）展。2021年2月，国（guó）资运营公司董事长郭保民与省属企业负责人签订《省属企业负责（zé）人（rén）2021年经（jīng）营业绩（jì）责任书》《省属（shǔ）企业负责人2021-2023年任期经营业绩责任书》。确定（dìng）2021年省属企业主要经营目标（biāo），实现利润330亿元，经济增加（jiā）值增加90亿元，营业收入利润率提升至2.25%，资产负债率降至71.6%，工（gōng）业企业研发经费投（tóu）入增长20%，全（quán）员（yuán）劳（láo）动（dòng）生产率提高8%，成本费用利（lì）润率（lǜ）达（dá）到1%，原煤吨煤完全成本降至290元，资（zī）产证券化率达（dá）到（dào）20.58%，“六（liù）新”收（shōu）入增长50%，法（fǎ）人层级压至4级，法（fǎ）人户（hù）数再压（yā）3.8%，亏损（sǔn）面降至（zhì）25%，亏损额下（xià）降20%；“腾笼换（huàn）鸟”回笼资（zī）金100亿元。

五、国资运营“山西模式”的评论

      山西省通（tōng）过组建省国资运营（yíng）公司（sī），并把（bǎ）全部的（de）国（guó）有资产划入山西（xī）国资公司。这一（yī）改革（gé）过程中（zhōng）的优势很明（míng）显：(一)是改革成本小。山（shān）西省（shěng）政（zhèng）府将所有的省属企业直接全部（bù）授（shòu）权山西国资公司，从（cóng）形式上快速（sù）完成（chéng）山西国资公司构建，省（shěng）属的各（gè）产业公司基本没有调整，这降低改（gǎi）革（gé）过程中的摩擦和震荡（dàng）。(二)是改革授权实。授权放权（quán）一步到位，通过《山西省国有资（zī）本运营（yíng）有限公司履（lǚ）行出资（zī）人（rén）职责指引（yǐn）》把“进退流转保”涉及的战略规划、投资（zī）管理、资（zī）产（chǎn）流转（zhuǎn）、改革改组（zǔ）、债券（quàn）发行、风控审计、业绩考核、资本收（shōu）益等（děng）各（gè）个方面权力（lì）都授权给山西国资（zī）公司（sī）。省国（guó）资委（wěi）主任和（hé）三名（míng）副主任（rèn）到山西国资公司任（rèn）职。(三)是改革效果显。短短几（jǐ）个月，可以（yǐ）完成14大板块的改（gǎi）革重组（zǔ），“一煤（méi）独大”向（xiàng）“八（bā）柱擎天”转变使（shǐ）国资（zī）布局优化。2020年实现省属国企活力动力持续激（jī）活，省属企业（yè）基础（chǔ）管理、治理体系、管（guǎn）控模式实现根本性变革，净回笼资金150.1亿（yì）元，盘活（huó）、止损停缓建项目55个、资金（jīn）136亿元，刚性兑付到期债券2678亿元，实现利润198.2亿元。

但是，国资运营“山西模式（shì）”在全国推广，还有以下需要重视的地（dì）方（fāng）：

      1、要考虑本（běn）省国有企业的实际情（qíng）况。各省（shěng）市国有企（qǐ）业的资源配置和产（chǎn）业结构之间存在着较大的差异。如江苏省作为全国最为发达的几个省（shěng）份之一（yī），涉及的产业领域十分广泛（fàn），其省属企业中既有（yǒu）东部机（jī）场（chǎng）集团（tuán）、徐矿集团等以经营实（shí）业为主，也有华泰证券、再保集（jí）团等以金融业务为主，还有（yǒu）苏豪集（jí）团、国信集团、海企集（jí）团等多（duō）元化（huà）业务结（jié）构。因此，采用“混合（hé）一体化”方式，选择省属国企中盈利（lì）能力较强且（qiě）具有江苏省属国企多（duō）元化业（yè）务特点的国信集团（tuán）改（gǎi）建为国有资本投资和运营公司，可起到改革的示范效应，符合江苏省国资的资源（yuán）配置情况。山（shān）东省作（zuò）为能源和（hé）资源大省，省属企业多以钢（gāng）铁（tiě）集团、黄金集团、能源集团等传（chuán）统资源和（hé）工业企业为（wéi）主，实业经营和（hé）产（chǎn）业投资经验较为丰（fēng）富（fù），但在国资（zī）运营方面，山东（dōng）国投的（de）经验则明显比其他省属企业更（gèng）为丰富。因（yīn）此，山（shān）东省采（cǎi）用“1+N”模式，即改建山东国投（tóu）为国资运（yùn）营公司（sī），改（gǎi）建鲁（lǔ）信（xìn）集团、山东能（néng）源（yuán）、山东黄金等其他（tā）省（shěng）属企业以及组（zǔ）建齐鲁交（jiāo）发（fā）集团等为国资投资（zī）公司，这符（fú）合山东省当前的国资结构。山西国企同（tóng）质性较强，“一煤独大（dà）”，因此，授权一（yī）家国有资本运（yùn）营公司进行运营（yíng）有一定的合理性，保证了国有资本运营公司主（zhǔ）业突（tū）出（chū），业务关（guān）联度高，易发挥专业化水平。

        2、要（yào）考虑本省领导执（zhí）政理念和执政方式。山西这（zhè）种一（yī）步到位、相对彻底的改革，如果没有省委（wěi）省政府（fǔ）的（de）大力支（zhī）持是不可能实现的。从（cóng）目前实际情况来看，如（rú）山西省委（wěi）省政府这样的改革，并不多见（jiàn），许多省市还（hái）在为经营性国（guó）有资产集中统一监管（guǎn）协（xié）调各方。

       3、要考（kǎo）虑与（yǔ）省国资（zī）委的职责划分。山西（xī）省国（guó）资委仍（réng）然设有战略规划处、产（chǎn）权（quán）管理处、监督（dū）处、考核分配处（chù）等，这些处室按照职能对省属国有企业（yè）管理；而（ér）国有资（zī）本运营公司获得了对省属企业的战略（luè）规划、投资管理、资产流（liú）转、改革改组、债券发行、风（fēng）控审计、业绩考核、资（zī）本（běn）收益等各个方面的授（shòu）权，两（liǎng）者之间在（zài）权（quán）力上交叉重合较多。

       4、要考虑立法的方（fāng）式（shì）进行（háng）推进。山西省（shěng）的（de）这次改革并没有通过法律法（fǎ）规的方式推进。2020年4月（yuè）14日（rì），山西省人民政（zhèng）府公布（bù）了《山西省人（rén）民（mín）政府关于（yú）同意山西（xī）省国有（yǒu）资本投资运营（yíng）有限公司更名及公司章程的批复》(晋政（zhèng）函〔2020〕40号（hào）文（wén）)，组建山西省国（guó）有资（zī）本运（yùn）营（yíng）公司。后来，山西国资公司发布（bù）《山西省国有资本运营有限公司履行出（chū）资人职（zhí）责（zé）指引》和（hé）《山西省（shěng）国有资本（běn）运营有限公司（sī）授权放（fàng）权清单（2020版）》。山西国资公（gōng）司作为全国省级层（céng）面第一家“全局性、战略性、唯一性（xìng）”的国有资（zī）本运营（yíng）公司，直（zhí）接（jiē）管理山西省全部省属企业（yè），包括22家（jiā）省管企（qǐ）业和6家（jiā）直管企业（yè），彻底实现了（le）管资本的职权与国资监管机构的分离，可谓是（shì）山西一（yī）小步，国企“管资本（běn）”一大步。但这（zhè）些（xiē）并没有获得山西（xī）省（shěng）人大通过相关文件来确认（rèn）使（shǐ）其上升为法规。因此，后续发展过（guò）程中（zhōng），存在（zài）“不同（tóng）领导不同改革思（sī）路（lù）”的风险。