资本的本质是一种社会关系，通（tōng）过资（zī）本运营实现价值的增值。通（tōng）过国有企业混合（hé）所有制改革促进（jìn）国（guó）有（yǒu）资（zī）本和其他类型的资（zī）本（běn）取长补短，协同共（gòng）进、融合发（fā）展，有利于优化国有（yǒu）资本布局，放大各类资本功能，提升国有资本配置和运行效率。

一、我（wǒ）国国有资本配（pèi）置现状及（jí）主要问（wèn）题

（一）国（guó）资监管体制（zhì）机制尚有改（gǎi）善空间

       国资监管（guǎn）主体有待于进一步明确。国（guó）资（zī）监（jiān）管体（tǐ）制存在各市场监管（guǎn）部门交叉监管情（qíng）况，不（bú）仅（jǐn）导致行政监管（guǎn）资源的（de）浪费, 也增加了（le）被监（jiān）管对象的经（jīng）营（yíng）成（chéng）本。在国（guó）资监管（guǎn）信息的阻隔上，各个部门（mén）没（méi）有对监管（guǎn）信（xìn）息进行有效共享，没有（yǒu）形成（chéng）协同监管的合力（lì）。国（guó）资监管“条块分割”既分散了市场的有限资源，又限制（zhì）了市（shì）场（chǎng）的有效拓展，在当（dāng）前互联（lián）网扁平化时代将面（miàn）临更大（dà）的发展压力。

       国有产（chǎn）权交（jiāo）易市场（chǎng）机（jī）制（zhì）有待（dài）健全。国有产权（quán）交（jiāo）易监管部门根据各自（zì）监管的（de）要求相应出台不（bú）同的监管文件，制定（dìng）不（bú）同的监管政策，使用（yòng）不同的监管方法，弱化了国有产权交易市场的市场化功能（néng）。不（bú）同交易机构或交（jiāo）易平台涉及交易的（de）各种规章（zhāng）制度和（hé）操作办法标准不一，交易数（shù）据的统计口径也不一致，不利（lì）于市场（chǎng）间交易信息共（gòng）享（xiǎng）和项目（mù）资（zī）源互相（xiàng）推介（jiè）。

       金（jīn）融（róng）资（zī）本（běn）对资源（yuán）调配的支（zhī）持力度不够。政（zhèng）府直接配置国有资（zī）本的种类和（hé）数（shù）量仍然（rán）过多（duō），拥有较多的公共事业性质的国企（qǐ），金融行业上市公司缺乏。金融机构在进行信贷投放（fàng）时（shí）非常（cháng）注重信用水平，一般（bān）对贷款（kuǎn）企业的抵押质押（yā）品、企业资质等信息会予以高度关（guān）注（zhù），金融（róng）机（jī）构对信贷政策（cè）把握不（bú）到位支持新（xīn）兴产业力度相对较弱。

（二（èr））国有资本（běn）结构布局待进（jìn）一步优化

       我（wǒ）国（guó）国有（yǒu）资本产业布局（jú）不合理。很大一部分国有资本（běn）集中在低效、产能过剩（shèng）、产业层（céng）次不高、产业链低端的（de）领域（yù）内。高（gāo）新技术（shù）、互联（lián）网金融、新能源、新材料（liào）等（děng）新兴战（zhàn）略产（chǎn）业领域国有资（zī）本投入占比（bǐ）不高，具有产（chǎn）业带动力、影响力的（de）领域内国有资本占（zhàn）比更是处于（yú）较（jiào）低（dī）比例（lì）。大规（guī）模的国有资本投入到（dào）国民各产业发展，但是产业分布较（jiào）散，未能实现国有资本的规（guī）模聚（jù）集效应。我（wǒ）国国有（yǒu）资本（běn）分布涉及行业过多，行业覆盖面（miàn）过宽、战线分布过长、资（zī）源配（pèi）置（zhì）过散、行业主（zhǔ）业趋（qū）同、同业过度竞争、资本集中度不高，不利于发挥其在（zài）产业发展方向的引导作用。基础和公益性（xìng）行业领（lǐng）域布局较为分散。国有资本对资源的控制（zhì）力（lì）和影响（xiǎng）力未完全发挥，运营效率不高，战略性行业领域（yù）国有资本（běn）竞争力还不够（gòu）强。

       国有企业（yè）资（zī）本规模小竞（jìng）争力不强（qiáng）。经过了（le）多年的国有企业改（gǎi）革，我国的国有企（qǐ）业竞争力水平（píng）整体有所提高，尤其是产生了一批立足（zú）国际市场的大型国企（qǐ），对国有资本的布局（jú）产生了一定的（de）影响。但是较之发达（dá）国家（jiā）的国际领先跨（kuà）国公司而言，我国的国有（yǒu）企业仍然（rán）存在（zài）规模偏小、资源配（pèi）置力弱、行（háng）业集中（zhōng）度偏低（dī），国（guó）际竞争优势（shì）不强（qiáng）等（děng）问题。一些大型国有企业业（yè）务板（bǎn）块纷杂、主业不突出（chū）、辅业包袱重，子企业层（céng）级过多、母公（gōng）司对子公（gōng）司管控能力弱。国有企（qǐ）业（yè）普遍存在内外（wài）部体制机制灵活性相对不足，面对（duì）行业更新和产（chǎn）业升（shēng）级转型等应对能力不（bú）强，部分传统国有企（qǐ）业盈利能力持续下降、债务（wù）负担（dān）过重、资本运营风险（xiǎn）较（jiào）高。国有资本从“散（sàn）小弱低”企业退出机制不完善，进（jìn）入具有竞争力和影响力（lì）的企业规（guī）划缺乏统筹长远设（shè）计。这需要在新一（yī）轮的国有（yǒu）企（qǐ）业（yè）改革和国有资本布局中进行战（zhàn）略方面的调整，坚持国有企业重组整合的基础（chǔ）上，推动国有资（zī）本（běn）向具有（yǒu）较强国际竞争力（lì）的企业及其主业集中，完善企业（yè）内外的体制机制，国有（yǒu）资本向拥有自主知识产权、国际知名品牌、行业领先技术、具有一流国际（jì）一流企业潜力的国有（yǒu）布局。

（三）混合所有（yǒu）制改（gǎi）革制度体系不完善

       混合所有制改革配套（tào）制度不健全。一是员工（gōng）持股操作依据待细化。需紧密结合国（guó）家治理体系建设（shè）和国有（yǒu）企业功能定位（wèi），研究明（míng）确（què）国有资本在哪些行业必（bì）须独资，在哪些行业必（bì）须控股，在哪（nǎ）些行业可以参股或完全退出。同时（shí），需（xū）结合不同（tóng）行业企业特点（diǎn），优选最佳战略（luè）投资者（zhě）、探索最合（hé）理的股权结构。二（èr）是国企民企融合度需加强。国有资本与（yǔ）社会资本在企业文化、管理理念（niàn）、价值取（qǔ）向等（děng）方面存在差异（yì），混合所有制企业中（zhōng）如何实现两者（zhě）真正的（de）有效融合，还需要进一步探（tàn）索各类资本协（xié）同发展的价值理念、行为准则（zé）和有效合作规范（fàn）体系。三是混改（gǎi）后的企（qǐ）业治理（lǐ）机制需进一步完（wán）善。混改后的企业在治理机（jī）制、管理方法、运行方式、激励机制等方面都与原先（xiān）的（de）企业既有的模（mó）式存在较大差异，需要进行既（jì）“换（huàn）汤”又要“换药（yào）”式（shì）的改革创新，全面激（jī）发企业发展（zhǎn）的内外动能。

混合所有制改革（gé）推（tuī）进中（zhōng）所暴露出来的问题亟（jí）待（dài）破解。从当前各地推进混改（gǎi）的（de）成（chéng）效来看（kàn），各区域间混（hún）合（hé）所有制改革（gé）呈两极分（fèn）化趋势，改（gǎi）革（gé）进度（dù）各一，大部分地（dì）区混改有（yǒu）待提（tí）速。一些地方（fāng）国企（qǐ）混（hún）合所有制（zhì）改革“名（míng）义”重于“实质”，改革不彻底，有的地方国（guó）企混（hún）改后企业依（yī）然沿用老的思维和模式（shì）运行企业，有的混改（gǎi）后的企业依然存在“一股（gǔ）独大”的（de）问（wèn）题。混改的范（fàn）围和（hé）改革（gé）力（lì）度尚需进一步加强。从（cóng）目前来看，地（dì）方混合所有制改革的试点大多停留在竞（jìng）争性（xìng）国有企业的二级（jí）（及以下）公司层面，涉及到集团层面的改革不多，已开展的地方国（guó）企需进一（yī）步提升“改”的质量（liàng），尤其是（shì）地方政府在一（yī）级、二（èr）级（jí）企业完善（shàn）公司治理结构（gòu）、强化（huà）激励（lì）方（fāng）面的进展比较有限，改革的关键环（huán）节和领域还需进一（yī）步强化。

二、以混合所有制改革提升（shēng）国资运营效（xiào）率总体思路（lù）

       国有资（zī）本调整和优化的核心是增强国有（yǒu）资本的控制力、影响力和运行效率，重点解决国有资本“投向哪里”以（yǐ）及（jí）“投入多（duō）少”的问题。未来我国国有资本布局（jú）的（de）方向，主要是按照国（guó）有（yǒu）资本的基本特性进行资（zī）本的安排和运营，并在国有资本载体的国（guó）有企业层面建立（lì）和完善有利于（yú）提高经（jīng）营效率的体（tǐ）制机制。

国（guó）有企业（yè）作为国（guó）有（yǒu）资本的重要载体，加（jiā）快调整（zhěng）企业产（chǎn）权结构、在实现（xiàn）产（chǎn）权多元化（huà）的基础上，建（jiàn）立现代企（qǐ）业制度，是提（tí）高国资（zī）运营效率的重要途径。通过国有企（qǐ）业内（nèi）部法人治理结（jié）构的完善和外部经营环境的优化，整合优质（zhì）资（zī）源，提高国有资本运营效（xiào）益，使企业真正（zhèng）实现政企分（fèn）离（lí）、政资（zī）分离，增强国有企业的（de）活力，由传统企业（yè）管理（lǐ）制度向现代企业制度加速转型升级。

通（tōng）过混合所有制改革，引入具（jù）有优势资源或（huò）者（zhě）核心竞争力（lì）的（de）战略投（tóu）资者，带动国有企业产（chǎn）业升（shēng）级，推进各类资本融合（hé）发展。以拥（yōng）有优势主业的（de）企业为主导，发挥（huī）国有资本（běn）运营公司专业平台作用，聚焦企业主业板块，加大内部现有优质资源整合和国有企业之间专（zhuān）业化整（zhěng）合。国有（yǒu）资本有序地从“规模（mó）小”“分布散”“盈利弱”“经营差（chà）”“产业链低”的企业退出，根据产业发展方（fāng）向适度的（de）向龙（lóng）头骨干企业集中。

以国有企业提质增效为目标，遵循市场经济方向（xiàng），多措并举着力（lì）发展混合（hé）所有制经济，提高（gāo）国（guó）有资本的配置和运营（yíng）效率。

三、提（tí）高国有资（zī）本配置运营效（xiào）率对（duì）策建议

       总体（tǐ）而言，创新和（hé）改革国有资本资源配置（zhì）可以分别从（cóng）政府体制机制完善、企业外部（bù）资（zī）源整合和增强企业（yè）内力建设三个层面推（tuī）进。

（一）完善（shàn）国资管理（lǐ）体制，创新国资监管机制

       加强顶层设（shè）计，强化协调监督。改（gǎi）革国资监管（guǎn）体制（zhì），充分发挥其对国有资本（běn）监督和管理的两项权责（zé）。所（suǒ）谓国（guó）有资本的“监督”是国资监管部门（mén）作为出资人对国有资本的风险（xiǎn）防控（kòng）职能，主要（yào）是对（duì）资本授权进行监（jiān）督，“管（guǎn）理”是以（yǐ）管资本为主，考核（hé）相（xiàng）应（yīng）的经济指标，从放活资本经营权的基（jī）础上下放相应权（quán）责，完善资本授权机制和相（xiàng）应的流程规（guī）范。按照市场监管与出资人职责相分（fèn）离的原则，理顺国有资本管理（lǐ）体制。建立统一的国有资本出资（zī）人（rén）制度，明确出资人的权利、义务和责（zé）任。出（chū）资人主（zhǔ）要对其所出资的资本进（jìn）行负（fù）责，重（chóng）点关注（zhù）国有资本的投资（zī）方向、国（guó）有资本的（de）分布、国有资本的运营（yíng）、国有资本的（de）收益、国（guó）有资（zī）本的风（fēng）险防范等，而国有资本的具体运营（yíng）事（shì）务由（yóu）企业依法自行履职。国资监（jiān）管机构加强对战（zhàn）略、投资（zī）和重大事项（xiàng）的监督，但避免介入过深（shēn）。加强财务监控的及（jí）时（shí）性和有效性，建立（lì）国有（yǒu）企（qǐ）业（yè）事前报告（gào）制度、事（shì）后报（bào）告（gào）制（zhì）度和（hé）总体报告制度。

（二）优化国有资（zī）本布局，释放国（guó）有经济资源

       进一步优化国（guó）有资本产（chǎn）业布局。突出主业（yè），聚焦优势产业（yè），促进优势产业发展扩张，并逐步（bù）退出劣势产业。国有资源重点投（tóu）向基础（chǔ）性（xìng）、公（gōng）共性（xìng）、战略性、平（píng）台性等关（guān）键领域、优势产业和（hé）核心企业。用改革的（de）办法推进布局结构调整优化，切实改变国有企业（yè）“小、散、弱”的状况（kuàng）。稳（wěn）妥推进压缩企（qǐ）业管理层级精简企业（yè）法人（rén）数量（liàng）工作。加快处置“僵尸企业”和特困企业，通过处置“僵尸企（qǐ）业”释放国有经济（jì）资源。对具有一定的品牌（pái）影（yǐng）响力和技术竞争力、符合产业发展（zhǎn）方向，却又因各种原因暂时（shí）困难的企业，通过兼并重组、优化组合的（de）方式，盘活现有资源，提升企业经营和（hé）竞争能力；对（duì）不符合产业（yè）发展方向而（ér）又长期亏损（sǔn）的（de）企业，则应通过破产重组、资产处置等方式，将（jiāng）其（qí）占（zhàn）据（jù）的财政、信贷等资源释放出来，为新兴产（chǎn）业或具（jù）有（yǒu）创新潜力的企（qǐ）业提供资源支持，进（jìn）而形成经济发展的新动能。

       融合发展资（zī）本（běn）链与产业链。积极履行国企（qǐ）的社会责任，加强资源整合，延伸上下游服（fú）务（wù）链条，打（dǎ）通国（guó）资业（yè）务全产业链促（cù）进公共资源（yuán）市（shì）场化配置。通过金融（róng）行业来带动传统企（qǐ）业转型升级，将资本链与产业链（liàn）融合，对（duì）各类资（zī）本（běn）协同（tóng）共进（jìn）起到双赢的效果。通过调整、优化国有资（zī）本配（pèi）置结构（gòu），消除（chú）资源配（pèi）置（zhì）中的（de）“挤出效应（yīng）”，为民营企（qǐ）业（yè）发展提供（gòng）相对（duì）宽松的资源环境和营（yíng）商环境，进一步释（shì）放民（mín）营经济活力。优化政府投资方式，通过投资（zī）补助、基金注资、担（dān）保补贴、贷款（kuǎn）贴息等方式，优先支（zhī）持（chí）引入社会资本的（de）项目。引入保险资金、社保（bǎo）基金等长期投资者参与具有（yǒu）战（zhàn）略性的（de）重点工程（chéng）投资和（hé）项目运营。鼓励社会（huì）资本投资或参（cān）股基础设施、公用事业、公共服务等（děng）领域项目，使各类投（tóu）资者在（zài）平等竞争中获取合理收（shōu）益。在基础设施和（hé）公共服务领域（yù）选择有代表性的政府投融资项目，开展多种形（xíng）式的（de）政府和社会资本合作试（shì）点，加快形成可（kě）复制、可推广的模式（shì）和经验。

（三）完（wán）善混改制度体系，统筹推进资本整合（hé）

      强化混（hún）合（hé）所有制改革顶层设（shè）计（jì）。进一（yī）步（bù）准确界（jiè）定国有资本功能，明确非公（gōng）有制经济发（fā）展的空间和范围，对混合所有制改革的法律制度和保障机制（zhì）进行精细化设计和落实。在（zài）指标制度、标准制度、统计制度、考评（píng）制度、机（jī）构组（zǔ）织等方（fāng）面深化（huà）国企混合所有制改革和探（tàn）索创新，形成衡量发（fā）展（zhǎn）、统计发展、考评发展、组织发展（zhǎn）、推（tuī）动发展的新制度体系。进一步明确国有企业（yè）混合所有制改革重点和方向（xiàng），优先选择主业处于充分竞争行业和领域的（de）商（shāng）业类国（guó）有企业，积极（jí）推进混合所有制改革（gé）。按照（zhào）国有企业分类（lèi）的（de）不同采取（qǔ）相应措施，在引导子（zǐ）公司层面改革的同时（shí）积极探索在集团公司层面（miàn）推进混（hún）合所有制改革。

       积极（jí）推进（jìn）混（hún）合所有（yǒu）制改革（gé），动态地（dì）调（diào）整和（hé）优（yōu）化国有资（zī）本布局。从资本融合发展的角度（dù）出发，本着有利于各所有制（zhì）经济（jì）资本放大、资（zī）源互补、协同并进的原则（zé）进行产业布局（jú）和（hé）行业（yè）发展。充（chōng）分发挥非公有（yǒu）资本在（zài）资金、技术（shù）、管理、人才、信（xìn）息（xī）等方面的资源优（yōu）势，强化（huà）国有资本在政策、融（róng）资、信（xìn）用等方面的（de）优势。探索（suǒ）建立国（guó）有股东“金股（gǔ）”制度，通过约（yuē）定对特定事项（xiàng）的否决权，确（què）保国有资本（běn）在特（tè）定领域的控制（zhì）力。国（guó）有（yǒu）企业股权多元化的目（mù）的在于促进国有企业建立现代化企业（yè）制度，充分发挥市场机制在国有资本流动中的（de）调节作（zuò）用。通过股权多元（yuán）化可以分担国有资本投资经营风（fēng）险，减（jiǎn）轻国有企（qǐ）业经营资（zī）金压力和促进理性经营决（jué）策。除少数领域（yù）外，要积极发展多元投资主体公司。目（mù）前，国（guó）有大企（qǐ）业多呈现集团形态，即一个独资母公司下面有若干个全（quán）资（zī）或（huò）者控股子公司。多元主体参与资本（běn）投资、运营决（jué）策，会产生共同（tóng）的价值（zhí）分析和评价，降低因投资失误而带来的国有资本流失风险。加快国有（yǒu）企业股权多（duō）元化（huà）进程，尤其是在母公司层面引入私人（rén）资本，以（yǐ）加强政企分开和减少体（tǐ）制（zhì）风险和加强国有资本专业化能力。积极引进战略投（tóu）资者，提升企业（yè）的整体（tǐ）竞（jìng）争（zhēng）合力，推动企业整体经营机制转变。