体（tǐ）制机制改（gǎi）革是国有资本的（de）活水之源。国资监管体制改革总体经（jīng）历（lì）了（le）分行（háng）业管理与（yǔ）收放权交替、管人管事管资产（chǎn）相结合、管资（zī）本三个阶段（duàn）。本文以“山西（xī）模式”为例，对本轮（lún）以“管资本”为主（zhǔ）的国有资本授权经营体（tǐ）制（zhì）改革进行深入研究（jiū）分析，以期为地方“两类公司”改革试点（diǎn）提供可参考（kǎo）、可借鉴、可实施的模式和思路（lù）。

       2017年，山西省启动新（xīn）一轮国资国企改革，筹建成立（lì）山西省国有资本投（tóu）资（zī）运（yùn）营有限公司，省国资委将所持（chí）原22家省属（shǔ）国企股权全部一次性注入。截至2021年10月末（mò），公司资产总（zǒng）额超（chāo）过3.5万亿元，持有整（zhěng）合重组后的18家省属国（guó）企（以（yǐ）下（xià）统称（chēng）“出资企业”）股权，间接参（cān）控股29家上市公（gōng）司，拥有（yǒu）7家直属工（gōng）具（jù）类公司。

一、山（shān）西省国资运（yùn）营模式分析

（一）授权体制改革分析

       山西（xī）省在全国率先（xiān）构建国资监管“品字架构”。省两类公司成（chéng）立（lì）以来总体（tǐ）经（jīng）历了两个阶段（duàn）：

       第一阶（jiē）段，2017年（nián）11月至2020年3月。省国资委对（duì）山西省国有（yǒu）资本投资运营有限公司（sī）进行部分授权，明（míng）确（què）了10项授权放权事（shì）项。其（qí）中（zhōng），7项授权是针对两类公（gōng）司自（zì）身运营管理（lǐ）层面事项，3项授权（quán）是针对出资企业层面（miàn）事项（xiàng），授权两类公（gōng）司决定出资企业的投（tóu）资计划、发行公司（sī）债（zhài）券、重（chóng）大融资、担（dān）保事项。

       第二阶段，2020年3月至今。“山西省国有（yǒu）资本投资（zī）运营有（yǒu）限公司”更名（míng）为“山西（xī）省国有资本运营有（yǒu）限公（gōng）司”（以下（xià）简称“省（shěng）国资运营公司”），进一步深（shēn）化（huà）改革形（xíng）成“分级授权、厘清（qīng）职（zhí）责、品字（zì）架（jià）构”的山西特色国资监管新（xīn）体制。省国（guó）资委作为国（guó）有资（zī）本所有权代（dài）表，专司监管；省国资运营公（gōng）司履行出资人管资本（běn）职责，依（yī）法开展国有资本市场化运营，做（zuò）好国有资本“进退流转保”，二者就（jiù）授权范围内（nèi）明确的事项各自对省委省政府（fǔ）负责，具体如下图1所示（shì）。

（二）管控机制改革分（fèn）析

省国资运营（yíng）公司（sī）改（gǎi）变传统（tǒng）“管企业”的行权（quán）履职方式，构建“管资本”的运营管控模式。

从（cóng）行权机制来（lái）看。省国资运营公（gōng）司管控机制深化改革的目标是做出资（zī）企业（yè）的“积极股东”，逐步建立健全（quán）股东代表及委派董监事机制实现对出资企业（yè）的管控（kòng）。省国（guó）资运营公司（sī）以资（zī）本为（wéi）纽带，以产权为基础，通过法人治理结构履行出资人职（zhí）责，推进出资企业尽快建立（lì）起规范完善的股东会、董事会制度（dù），运用股东会表决（jué）、按照持股比例委派董事等方式行使国有股东权利，维护（hù）国有股东利益。

从管控模式来（lái）看。目（mù）前，省国资运营公（gōng）司采用战略管（guǎn）控（kòng）和财务（wù）管控相结合，重（chóng）点（diǎn）关注出资企业优（yōu）化国资布局提升（shēng）产业竞争力的战略（luè）目标，以（yǐ）及（jí）以“两额五率”为核心的效益目标（biāo），包（bāo）括利润（rùn）总额、经济（jì）增（zēng）加值、全员劳动生产率（lǜ）、研发投入增长（zhǎng）率、“六新”收入增（zēng）长率、资产证券化率、资产负（fù）债率。省国资运营公司制定出资人职责指引，建立授权（quán）放（fàng）权清单和投资项目负面清单，通（tōng）过清（qīng）单式管理、专（zhuān）业（yè）化服务，引（yǐn）导（dǎo）企业聚焦主责主业，聚焦（jiāo）提质增效，加快提升对出资企业（yè）的前瞻指引力、战略（luè）管（guǎn）控力。

（三）运营效（xiào）果（guǒ）分析

       山西省作为典型的（de）资源型经（jīng）济省份，首（shǒu）创性（xìng）地构（gòu）建了国资监管“品字架（jià）构”，经过近两年的实践和（hé）探索，深化改革试（shì）点取得初步成效。

1.国有资（zī）本保值增值情况

       国有资本保值（zhí）增值是两类公司改革试点（diǎn）的关键目标。在省国资运营公司战略管控、财务管控及出资企业精细化管理的共（gòng）同努力下，受益于专业化重组、产业链协（xié）同效应以及（jí）煤（méi）炭、有色金属大宗商品（pǐn）价格持续攀升等的利好（hǎo）影响，出资企（qǐ）业经营业绩稳步增长，实现利润翻番。2021年1-10月，出资企业共（gòng）实现营业收入12190.37亿元，同比增（zēng）长（zhǎng）10.75%；利（lì）润总额389.48亿元，同（tóng）比（bǐ）增长133.13%；资（zī）产总额达34165.62亿元，同比增长3.06%，主要经营指标创历史新高。

所控股（gǔ）的18家上市公司业绩也（yě）逆势（shì）上（shàng）涨，根（gēn）据机构盈（yíng）利预（yù）测，2021年可实现营业总收入2764亿元，同（tóng）比增长26.32%，总资产（chǎn）报酬（chóu）率（lǜ）同（tóng）比提（tí）升2.56个百分点。同时，粗略（luè）估（gū）算省属（shǔ）国有资（zī）本（běn）保值增值（zhí）率（lǜ）预计将达到110.32%，国有资本较（jiào）好地实现了保值增值。具体如（rú）下（xià）图2所示（shì）。

2.国有（yǒu）资本（běn）布局优化情况

       从总体思路（lù）来（lái）看（kàn）。省（shěng）国资运（yùn）营公司发挥（huī）市场化专业化平台作用，深入研究提出了“232”的总体工作思路，以产业关联和有利于提高企（qǐ）业（yè）竞（jìng）争力为（wéi）根（gēn）本遵循（xún），以（yǐ）“有（yǒu）进有退（tuì）、归类（lèi）合并、归核整合”为核心内容，围绕“聚焦发展和两非两（liǎng）资（zī）剥离”两条主（zhǔ）线，运用资产重组、股权合作、无偿划转、协议转让等多种手段，推进省属国企战略性重组（zǔ）和专业化整合。

从（cóng）实施（shī）路径来（lái）看（kàn）。省国（guó）资运（yùn）营公（gōng）司全（quán）面（miàn）梳理摸（mō）底省（shěng）属国企（qǐ）及其子公司，对处于（yú）同（tóng）一行业、业（yè）态相同或相近、资产同（tóng）质、市场同类（lèi），以（yǐ）及同一产业链上的企（qǐ）业（yè）或（huò）资产，以行业龙头企业为主体重组整合或新设合并（bìng）。对不符（fú）合全省转型发展导向、不符合企业功（gōng）能定位与（yǔ）战略发展（zhǎn）方向以及经济效益（yì）差、资产规模小、产业层（céng）次低（dī）的（de）企业逐步退（tuì）出（chū）。

从改革效果来看。2020年的专业化战略重组涉及省（shěng）属国企80%的资产总额（é）、75%的一级企业，原（yuán）28家省属国企（qǐ）调整（zhěng）至19家，推（tuī）动形成主业清晰（xī）、差（chà）异化发展、高端化转型的省属国企结构，加快从“一煤（méi）独大”向“八柱擎（qíng）天”转变。下（xià）一步省国资（zī）运营公司将继（jì）续做好“加减乘除”。一（yī）方面，加强（qiáng）调研，不断推动出（chū）资企业（yè）整合省内外（wài）优质资源；另一方面，力（lì）抓非主业、非优势“两（liǎng）非”的剥离（lí）和低效、无效资产“两资（zī）”的退出，纵（zòng）深推（tuī）进国有资本（běn）布局优（yōu）化调整。

3.国（guó）有资本运（yùn）作情况（kuàng）

 国（guó）有资本运作是两类公司（sī）改革试点的关键（jiàn）举措。

 从总体思路来看。省国（guó）资（zī）运（yùn）营（yíng）公（gōng）司充（chōng）分利（lì）用直（zhí）属工具类公司专业优势，围绕“优（yōu）化存量、力抓增量”主（zhǔ）线，主动服（fú）务，着力构建以优质上市（shì）公（gōng）司为（wéi）核心的（de）资本运作策（cè）略，力争推进竞争性领域国有资产尽数资本化、证券化。

从实施路径（jìng）来看（kàn）。一方面，积极做（zuò）优存量，指导用好现（xiàn）有上市（shì）公司平台，支（zhī）持并购重（chóng）组（zǔ）产业链上（shàng）下游关键环（huán）节核心企业，推动优质（zhì）资产注入（rù）上市公司（sī）。引导上市公司通过定向增（zēng）发、优（yōu）先股（gǔ）及发行证（zhèng）券化产品等（děng）多元化方式融资，优化资产负债结构。推进上市公司加（jiā）强与证券公（gōng）司、基金（jīn）公司等专业机构的合（hé）作力度（dù），运用股权运作策略工（gōng）具（jù），做好（hǎo）市值（zhí）管理，不断提升（shēng）上市公司质量；另一方（fāng）面，着力（lì）做大（dà）增量，全面梳理出资企（qǐ）业（yè）及其（qí）子公司状（zhuàng）况，建立上市后备企业资源（yuán）库，挖掘优选一批创新力强、成长性好的专精特（tè）新（xīn）企业，实施重（chóng）点跟（gēn）踪、扶持。支持抢抓北（běi）交（jiāo）所成立机遇，精准掌握政策，力促现有新三板挂牌企业、区（qū）域性股权交易中心挂牌企业转（zhuǎn）板上市，推动省（shěng）属（shǔ）上市公司（sī）数（shù）量、实力（lì）“双倍增（zēng）”，不断提升国有资本证（zhèng）券化（huà）水（shuǐ）平。

       从改革效果来看（kàn）。截至（zhì）2021年12月2日收盘，18家（jiā）控股（gǔ）上市公司（sī）总市值达到6073.85亿元，同（tóng）比增长65.91%，呈现出强劲增长（zhǎng）态势。但（dàn）与深化改革试（shì）点的总体目（mù）标相（xiàng）比，与资本市场发达区（qū）域相比（bǐ），还存在（zài）较（jiào）大差距，下一步省国资运营公司将继续坚持存量增（zēng）量并重，探（tàn）索构建大市值（zhí）监测与（yǔ）风险预警平台，不断提高资本运作能（néng）力和水平，全力提升国（guó）有资本市场价值，力促（cù）国有（yǒu）资本保值增值。

4.投（tóu）资管控情况

       从管控机（jī）制来看（kàn）。省国资运（yùn）营公司以（yǐ）“转型发展引领、经济效益第一、责任（rèn）人制度”为核心要求（qiú），健全支持、止损、平滑三大机制，着力（lì）构建分类分层（céng）、

清单式差异化的全过程动态投资管（guǎn）控体（tǐ）系（xì）。狠抓事前（qián）管理，实行分类管理机制，以（yǐ）“两个机构（gòu）、三（sān）重（chóng）否决（jué）、四级管理（lǐ）、五维论证”为核心（xīn）强化（huà）投前管（guǎn）控。做强企业董事（shì）会、投资决策委员会两大机构。建立涵盖企业董（dǒng）事长（zhǎng）、法律部（bù）门（mén）和（hé）省国资运营公（gōng）司的三重否决机制，健全“业务部（bù）门-国（guó）资运（yùn）营研究院-专家咨询（xún）委（wěi）员会-决策会议”的（de）四（sì）级同步可行性研（yán）究决策程（chéng）序，扎实市场、技（jì）术（shù）、经济效益、投资风险（xiǎn）可行性研判，抓好项目资（zī）金来源落实重点，严控投资规（guī）模与企业（yè）资（zī）本实力、财务承受能力、资产负债（zhài）水平（píng）等相适应，引导投向主业、新（xīn）兴产业、高科技含量（liàng）领（lǐng）域，大力提升投资决策科学化水平。另外（wài），强化（huà）事中管理，建立“刹车”机制，以“一个平（píng）台、四维控制、四（sì）算管（guǎn）理、一重约束”为核心强化投中管控，建好、用好投（tóu）资（zī）监管大（dà）数据平台，对实（shí）施、运营中的（de）投（tóu）资项（xiàng）目进（jìn）行常态化、动（dòng）态跟踪分析，发（fā）生影响（xiǎng）投（tóu）资目的实（shí）现的重大（dà）不利变化时立即预警。指导出资企业做好固（gù）定资产投资项目的（de）预（yù）算控制、进度控制、质量控制、合同控制（zhì），特别（bié）是（shì）严格预算执行（háng），严控（kòng）设计概算不超可研投资（zī）估算、施工预（yù）算不超设计（jì）概算、竣工（gōng）结算决算不超施工（gōng）预算。抓实抓好股权投（tóu）资项目即被投资企业的财务监控（kòng），强化（huà）财务硬约束，促进实现预期投资（zī）目标（biāo）。同时（shí），做实事后管理，抓好投资项目评价和专项（xiàng）审计（jì）“两个关键”，将企业领导（dǎo）人员（yuán）和项目负（fù）责人（rén）薪酬（chóu）待（dài）遇（yù）、提拔与后评价结果、审计结（jié）果挂钩，倒逼科学决（jué）策（cè）。

       从管控效果来（lái）看。截至目前，省国资运（yùn）营公（gōng）司（sī）否决出资企业投资项目3个，涉及投资额合计（jì）约28亿元（yuán）；暂缓投（tóu）资项目9个，涉及投资额合计约210亿元，下大力气（qì）抓有（yǒu）效投资，刹住（zhù）不理性的投（tóu）资、盲目的投资，力争（zhēng）切实发挥好投资的引领、带动（dòng）和（hé）支撑作用（yòng）。不断调整优化国有资（zī）本布局，努力（lì）弈（yì）活转型（xíng）升级高质量发展“全盘棋”。

二、存在的问题和不足

（一）体制层面

       目前授权体制改（gǎi）革（gé）还处于摸索阶段，地方国（guó）资委（wěi）、地（dì）方（fāng）两类公司的（de）权（quán）责界面仍（réng）需更加科学化、明晰化。要（yào）进一步找准地方两类公司的功能定位，合理界定国有资（zī）本所有权与经营权边界，为真正（zhèng）实现国有资本授（shòu）权经营（yíng）体制改革“放得下、接得住、管得好”奠定坚实基础。

（二）机制层（céng）面

       目前管控机制改革还不（bú）够彻底（dǐ），国（guó）有（yǒu）资（zī）本管控方（fāng）式仍（réng）然未能完（wán）全从行政监督转变为通过法（fǎ）人（rén）治（zhì）理机制（zhì）履行职责（zé），地（dì）方两类公司还没有真正（zhèng）地实现能够（gòu）遵照商业原则成为（wéi）出资（zī）企业的“积极股东（dōng）”。还需进一步着力（lì）推进法人治理（lǐ）机制改（gǎi）革，建立健全在法人持股基础上的董监事委（wěi）派机制，通过股（gǔ）东会表决、董事会表决（jué）体现出（chū）资（zī）人意志，确保去行政化彻底（dǐ）到位。

三、思考和建（jiàn）议

       通过模（mó）式研究（jiū）发现，要下（xià）好国（guó）有资本授权经营体制改革“一盘棋”，两类公司起着至关重要的作用，是本（běn）轮国资国企改革“关键中的关键”。地方两类公司改（gǎi）革须完（wán）成两（liǎng）项（xiàng）重点硬任（rèn）务。

一（yī）是结合区域（yù）国资国企（qǐ）改革所（suǒ）处阶段特征（zhēng）、产业布局结构等实（shí）际情况，因地制宜地选择授（shòu）权机（jī）制，并找准（zhǔn）地方两（liǎng）类公司（sī）的（de）功能定位，合理确定地方国资委、地方两类公（gōng）司权责界面，避免（miǎn）出现“叠层架屋”、形同（tóng）虚设等情形。

二（èr）是要精（jīng）准把握“管（guǎn）资本”核心要（yào）义，实行“积极股东”管控模式，抓好国（guó）有资本（běn）布局优化和国有资（zī）本回报（bào）“两（liǎng）个目标（biāo）”。一方面，做出资企业的“积极股东”，建立（lì）规范完善的（de）法人治（zhì）理机（jī）制。通过（guò）委（wěi）派董监事实现对出（chū）资企（qǐ）业的管控；另一方面（miàn），立足长远（yuǎn），根据本地产业发展现状与特点，统筹规划区（qū）域产业布局的重点方向，深入推进存量战略性重组，扩大重（chóng）点（diǎn）新兴（xìng）产业投资，加快剥离退出非（fēi）主业（yè）、非优势业务和低效无效资产。通过有进有（yǒu）退不断调整优化国有资（zī）本布（bù）局，实现聚焦式、高端化发展。此外（wài），充分利用证券化这个抓手，以市值管（guǎn）理（lǐ）为考评，在（zài）资本层面下狠功夫，建立起体系化、专业化的研（yán）究团（tuán）队与资（zī）本运（yùn）作团队，练就精（jīng）准（zhǔn）研（yán）判“基本功”，锻（duàn）造资本运作“硬实（shí）力”，敏锐捕捉市场机（jī）会，用好用活资本市场，全力推进IPO、并购重组以及股权运作策略与（yǔ）工具的探索创（chuàng）新等，加速（sù）国有资产证券（quàn）化，做（zuò）好（hǎo）上（shàng）市公司市值管（guǎn）理（lǐ），不断提升国（guó）有资本市场价值，力促国有资本保值增值。