1 海南垦（kěn）地（dì）融合（hé）发展背景（jǐng）

        2018 年 4 月（yuè） 13 日，海南省宣布建设自（zì）由贸易试验区（qū）和中国特色自（zì）由贸（mào）易港（gǎng）。至此，海南迎来了前所未有的发展机（jī）遇，“ 全省一盘棋、全岛同城化 ”成为海（hǎi）南（nán）整体（tǐ）谋划发展的（de）重要理念。统筹全省（shěng）城乡发展、推进农垦和地方城乡一体化，是（shì）促进海南农垦与地方经济社会协调发展、充分发（fā）挥海南农垦在现代农业（yè）建设中（zhōng）的示（shì）范带动作用的关键。同（tóng）时，垦（kěn）地融合发展，亦是国家“ 一带一路”倡议实施、海南国际旅游（yóu）岛建设、海南农垦新一（yī）轮改革发展、海（hǎi）南国土空间规划等众多重大战略（luè）和改革的必然要求。

2 海南垦地融合（hé）发展现状

2.1 农垦移交社会职能

       从2010年（nián）起，海南农（nóng）垦便开始（shǐ）按照（zhào）“体制融（róng）入地方、管理融入社会、经（jīng）济融入（rù）市场”的目标 ，逐（zhú）步推动社会职（zhí）能移（yí）交市县。 2016 年 6 月，在《关（guān）于（yú）海南农垦农场（chǎng）社会管理属地化改革的（de）指导意见》中提出在推进基层社会治理（lǐ）创新的基础上，海南农垦东昌（chāng）农场正式挂牌成立“居”，以此正式移交社会管理（lǐ）职能。另外，海南农垦直属医院、医疗卫生、公安、水库（kù）、住房公积金及学前教（jiāo）育（yù）等机构及（jí）事项均（jun1）全面移（yí）交地（dì）方；同时，由属地政（zhèng）府进行组织，例如美丽农（nóng）场、小城镇（zhèn）、危房改造、基（jī）础设（shè）施等（děng）多项民生项目（mù）均被（bèi）纳入地方统（tǒng）筹规划。

2.2 农垦（kěn）土地资源实施资产（chǎn）化、资本化

       土地作（zuò）为海（hǎi）南省的宝贵资源，实（shí）施土（tǔ）地资本化及资产化（huà），对解决部分（fèn）资金（jīn）紧缺（quē）问题非常重要。海南省及海南（nán）农（nóng）垦非常支持海南农垦土地资产化、资本（běn）化。2019 年 11 月，海南农垦（kěn）在充分考虑适宜证券化（huà）试（shì）点的土地清（qīng）单基础上，积极策（cè）划（huá）证券化产品 ，并实（shí）施“ 工（gōng）银瑞投（tóu）—— 海垦控股集团土地承包金资（zī）产（chǎn）支持（chí）专项计划”，至此，以国有（yǒu）土（tǔ）地租金收益（yì）权作为证（zhèng）券（quàn）产品正式成为（wéi）可能。该计划的（de）成功实施，是海垦集团土地资本化（huà）、证券化改革创新的重要成果，对垦区企业有效盘（pán）活（huó）土地资（zī）源（yuán）具有重要的（de）示范作用。

2.3 发挥龙头（tóu）企业作用，进行产业整合

       历（lì）年（nián）来，海南农垦主要以橡胶为主导产（chǎn）业，其他产业（yè）在规模、结构等方面均（jun1）实力较弱。近（jìn）年（nián）来，海南省迎来改革发展新机遇，作（zuò）为海南（nán）最大（dà）的国有企业，海南（nán）农垦深（shēn）感责任重大。因此，海（hǎi）南（nán）农垦充（chōng）分（fèn）把（bǎ）握（wò）改革新动力，坚（jiān）持创新、协（xié）调 、绿色 、开放 、共享的发（fā）展（zhǎn）理念 ，加快（kuài）实施“ 八八战略”。 2016 年后，海南农垦明确（què）自身定位和历史责任（rèn） ，在（zài）产业方面 ，组建了茶业 、果业（yè）、胡椒业等公司；在（zài）金融方面，组（zǔ）建（jiàn）了草畜、南繁 、医疗养生、金（jīn）融控（kòng）股等公（gōng）司 ；在运营方面，组建了实业、商贸物流等专业化（huà）公司。例（lì）如（rú），海垦果业通过构建“ 海垦果（guǒ）业（yè）集团+ 专业合（hé）作社”的股份合作经营模式，联（lián）结芒（máng）果种植户（hù），实（shí）现芒果产业资源的有（yǒu）效整合 ；茶叶公司通过对（duì）茶产业资源、茶叶加工、茶叶（yè）品牌 、茶叶销售渠道等方面（miàn）的有（yǒu）效（xiào）整（zhěng）合 ，解决了海 南茶产业“小、散、弱”等问（wèn）题。海南农垦通过（guò）“八（bā）八战略”的实施，充分发（fā）挥了（le）龙头企（qǐ）业带动作用（yòng），促进了海南现代农业（yè）产业转型升级及提（tí）质增效，给（gěi）垦（kěn）地（dì）产业融（róng）合发（fā）展（zhǎn）带来积（jī）极影（yǐng）响。

2.4 积极开展（zhǎn）招商（shāng）引资

       为全力支持海南自贸区（qū）（港（gǎng））建设，海南农垦发（fā）挥骨干作用，立足于垦地合作、全面（miàn）发展，保持与地方步（bù）调一致（zhì），积极（jí）开展招商引资工作，为海南经济发展注入新（xīn）动能（néng） 。 2018年5 月 ，《2018 中（zhōng）国(海南)自由贸易（yì）试验（yàn）区（qū）(港)百日大（dà）招商(项目) 活动（dòng）实施方案》发布（bù），为各市（shì）县政府及各单位的招商工作（zuò）指明（míng）方向。为（wéi）积极响应该方案，切实推（tuī）进海南招商引（yǐn）资（zī）工作，海南农（nóng）垦专门制定 了《海南农（nóng）垦百日大招商活动实施方案》，由海垦集团领（lǐng）导班子亲自（zì）指（zhǐ）导，成立多个招商小（xiǎo）组，围绕海垦（kěn）“ 八八战略”，依（yī）托医疗（liáo）健康、会展、海洋经济、新能源汽车等产业，对国内外相（xiàng）关行业排名（míng）前 5 名的企业、世界（jiè）（中（zhōng）国）500 强（qiáng）企业等 50 家以（yǐ）上企业实施“走出去”措施，开（kāi）展点对点招商。在招商过程中，海南农（nóng）垦以（yǐ）打造一流（liú）营商环（huán）境、优化（huà）服务、极简审批等相关配套（tào）政策，吸引了广大客商到海南农垦投资兴业。海南农（nóng）垦致力于以产业招（zhāo）商、精准招商、以商招商、人（rén）才引进和科技招商等方式，与（yǔ）众多投资（zī）企业达成共识，签订协议，为充分挖掘海南农垦丰富的资源潜力，推进垦地合作开发、助力海南自贸区（港）建设打下良好基础。

3 海南垦（kěn）地融合发展存在问题（tí）

3.1 规划不（bú）衔接（jiē）

       长期以来，海（hǎi）南（nán）农垦系统（tǒng）自成体（tǐ）系，本轮全（quán）省“多规合一”规划编制恰逢新一轮（lún）农垦（kěn）改革体制机制及（jí）机构人员（yuán）时期，出现（xiàn）问题主要有：一方面，土（tǔ）地（dì）规（guī）划 由当地市县政府统筹，另一方面，垦区土（tǔ）地的所（suǒ）有权在（zài）农垦企业（yè），使得农垦与市（shì）县政府在（zài）规（guī）划衔接和土地利用工作（zuò）方（fāng）面脱节（jiē）。目前，垦区有近百个生产队居民（mín）点建设用地被腾退，农场场部建（jiàn）成区、现有场部及生产队基本未被纳入城镇体系，且建设用（yòng）地（dì）规模基本（běn）按照现状用地规模进行确定。据悉，“多规合一”规划（huá）划定农垦开（kāi）发边（biān）界面积3.27 万hm2，其中建设用地总量调（diào）控指标为（wéi）2.29 万hm2，农垦新增建设用地指（zhǐ）标（biāo）较少，同时大量（liàng）农垦（kěn）场部（bù）、连队等现状建（jiàn）设用地被规划为农用地（dì）；海南农垦开发边界内划定（dìng）永久基本（běn）农田 980 hm2，陆域（yù）生（shēng）态保护红线593 hm2，二者合计1573 hm2，占开发（fā）边（biān）界总面积的4.77%，占（zhàn）建（jiàn）设用地（dì）可扩（kuò）展空间的17.9%。据统（tǒng）计（jì），开发边界（jiè）与陆域生态保护红线、永久基本（běn）农田（tián）两条底（dǐ）线控（kòng）制严重（chóng）冲突（tū），且陆域生态保护红线和（hé）永久基（jī）本农田零星分（fèn）散在开发边界内，导致开发边界（jiè）内的土地难以利用。

3.2 合作不（bú）深入

       为确保垦（kěn）地间形成利益共同体，针（zhēn）对垦地融合发展现状，海南（nán）农垦与海（hǎi）南省澄迈、陵水（shuǐ）、乐（lè）东县政府共同（tóng）出资成立草畜科技有限公司（sī），共同发（fā）展（zhǎn）草畜产业，但在企业运营过程中，在（zài）公司治理、项目投资决策等方面各股（gǔ）东存在分歧，公司实质性投资难以落实。为了加（jiā）快推进南平产业园开发（fā）建设，海南农垦与陵水县政府共同出资成立南平医（yī）疗（liáo）养生产（chǎn）业园开发建设公司，并积（jī）极开展了规划（huá）、设计及（jí）论证等前期的工（gōng）作，但在园区开发（fā）运营模式、管理机制（zhì）、产业扶持政（zhèng）策方面很难达成一致（zhì）。

3.3 对接不（bú）顺（shùn）畅（chàng）

       过去（qù），海（hǎi）南农垦与地方实行的是并行经济发展政策，分别采用不同的体（tǐ）制和（hé）模式，基本（běn）为2个相（xiàng）对独立（lì）的体系，在经济社会发展中呈现（xiàn）出明显的（de）“二元结构”，造成农垦（kěn）和地方（fāng）在（zài）行政（zhèng）管（guǎn）理、司（sī）法、基础设施建设等（děng）方（fāng）面存在诸多（duō）矛盾。随着（zhe）时代（dài）的发展（zhǎn）和市场经（jīng）济的（de）变化，海（hǎi）南农垦产（chǎn）业经济市场化和 社会职能管（guǎn）理改革成为了必然趋（qū）势。市场化程度的深入（rù）推（tuī）进和农垦改革的逐步（bù）完成，为探索农垦（kěn）与（yǔ） 地方经济（jì）协调发展创（chuàng）造了条件和机遇，垦（kěn）地合作及 协调发展（zhǎn）前景（jǐng）较（jiào）好。但是（shì），由于垦（kěn）地的长期发（fā）展相 对独立，目前面临诸（zhū）多融合发展问（wèn）题（tí），特别是在垦地对接协调上，仍然存在垦地矛盾复（fù）杂、沟通效率低、沟通（tōng）效果（guǒ）不佳等问题，主要表现在职责不清（qīng）、网格化（huà）巡查（chá）不完善、联合打（dǎ）击工（gōng）作协（xié）调机（jī）制不顺等（děng）。

4 海南（nán）垦地融合发（fā）展实施（shī）路（lù）径（jìng）

4.1 空间规划一体化

       政府在编制本市（shì）县国土空间规（guī）划时，应充（chōng）分重视（shì）垦地融合发展有关事（shì）项，建立起（qǐ）与农垦的编制协同关系（xì）。一是，在资规局设置（zhì）“临时（shí）坐班”制，根（gēn）据需要，安排农垦人员在资规（guī）局临时（shí）办公，允许农垦人员协助（zhù）开展国土空间规划相关工作，便于对涉及（jí）到垦地（dì）规划衔接问（wèn）题时进行及时反馈及处理，确保规划协（xié）调工作（zuò）高（gāo）效进（jìn）行。二是，在资规局的协调下，农（nóng）垦专员（yuán）与市县国（guó）土空间规划编制单（dān）位保（bǎo）持密（mì）切联系（xì），按（àn）照规划传导机制，落（luò）实省级规（guī）划总体布局和（hé）指标（biāo）分配；由（yóu）农垦统筹系统内关于国土空间开发、保护、整治（zhì）修复（fù）需（xū）求（qiú），在农垦系统内优化建设用地（dì）空（kōng）间布（bù）局、优（yōu）化永（yǒng）久基本农田、生（shēng）态红线布局（jú）等。

4.2 产业（yè）融入一体化

       农垦企业（yè）要（yào）积极参与到属地国民经（jīng）济（jì）评价、社会发展计划（huá）、政府工作（zuò）报告等相关工作，根据区位优（yōu）势、资源禀赋和（hé）产业发展（zhǎn）定位开展（zhǎn）项目（mù）策划、招商引资等工作，确保农垦产业与属（shǔ）地区域（yù）经济、社会发（fā）展相匹配。同时（shí），农垦应在与地方政府（fǔ）协调的基础上，积极（jí）参与国（guó）土空间规划、产业规划、乡村振兴规划等，建立垦地相互依存、相互促进的良好关系。各市县政府要将农垦各类产（chǎn）业园区建设纳入属地政府的重（chóng）点工（gōng）作并给予支持，将（jiāng）园（yuán）区的发（fā）展情况纳入市县（xiàn）政府的（de）考（kǎo）核（hé）体（tǐ）系，保证（zhèng）各类园区（qū）平（píng）等享受所在市县（xiàn）的各项普（pǔ）惠性政策。另外（wài），省级在下达给（gěi）农垦（kěn）新增建设用地指标、追（zhuī）加分配每（měi）年结余及收（shōu）回指标时（shí），应统筹考虑，均衡垦地产业发展，促（cù）进农（nóng）垦产业园区健康发展（zhǎn）和项目顺（shùn）利进行（háng）。

4.3 公共（gòng）基础设施建（jiàn）设一体（tǐ）化

       各市县（xiàn）政府应将垦区“ 五（wǔ）网”基础设施纳入到地方统（tǒng）一（yī）规划建设中来，给（gěi）予财政支持（chí），以“ 地方财政资金+ 农垦自有资金+ 社会（huì）资本（běn）”的投入方（fāng）式，加大（dà）投入力度（dù），补齐垦（kěn）区（qū）基础设（shè）施（shī）建设短板，推动农垦和地方基础设施建（jiàn）设有效衔接。基层医疗卫生机构标准化建（jiàn）设（shè）是海南省推进乡村振兴战略、城乡一体化的重要任务，因（yīn）此农垦企业要按照“ 用集（jí）体土地，建集体设施，供集体（tǐ）使用”的原则（zé），主动配合市县政府相关部门（mén），采取（qǔ）灵活多样的方式，确保各（gè）作业区、生（shēng）产队卫生（shēng）室（shì）建设，补（bǔ）齐基层医疗（liáo）卫生短板，推进城乡医疗卫生均衡发展，提高垦地间（jiān）基层（céng）卫生机构标准（zhǔn）化水平（píng）和（hé）服务能力。

4.4 土地利（lì）用一（yī）体化（huà）

       目前，垦区部分（fèn）生产队存量建设用地利（lì）用分散、效（xiào）率低下，造成较大的资源（yuán）浪费。省级相关职能（néng）部门（mén）应会同农垦研究出台垦区存量建设用地（dì）置换的有关（guān）规定（dìng），明确在总（zǒng）量（liàng）不突破的前（qián）提下，允许垦（kěn）区（qū）存量建设用地（dì）在权属（shǔ）用地（dì）范围内，按照集约（yuē）、节约、高效（xiào）利用的（de）原则进行空间置换，置换后仍按存量建（jiàn）设（shè）用地管理，原乡村存量建设用地置换（huàn）至（zhì）场 部周（zhōu）边的土地，纳（nà）入城镇开发边界并按城镇建设（shè）用（yòng） 地管理。各市（shì）县要以新型（xíng）城镇化（huà）和美丽乡村建设为契机，在建设用（yòng）地（dì）规划布（bù）局、建设用（yòng）地置换手续办理、建设用地供应等（děng）方面给（gěi）予充（chōng）分（fèn）支持（chí），推动垦区零（líng）散存量建设用（yòng）地优化布局，盘活垦区存量建（jiàn）设（shè） 用地资源，促进垦区（qū）建设用地集（jí）约（yuē）节约（yuē）利（lì）用（yòng）。垦区（qū） 建设用地应充（chōng）分发挥其价（jià）值，这对垦地融合发展、支持海南全岛同城化建设具有重要的意（yì）义。

4.5 项目招商和落地一体化

        项目招商及落地（dì）是产（chǎn）业发展（zhǎn）的重要（yào）条件。为发挥垦（kěn）地资源（yuán）互补优（yōu）势并充分（fèn）挖掘海（hǎi）南整体发展潜力，通过垦（kěn）地一体化建设助力自贸（mào）港口建设（shè），对垦地共同推动项目招商和（hé）项目落（luò）地（dì）至关（guān）重要（yào）。在项目招商方面，需要政府在产业（yè）政策、银（yín）行贷款、公共基础（chǔ）设施建设等方面给予大力支持，为投资企业创造良好的投资环境；另外，需要（yào）农垦做（zuò）好项目方（fāng）案策（cè）划、资源呈现（xiàn）、土地（dì）提供（gòng），并（bìng）积极主动举办（bàn）各种招商活动，为投资企业（yè）进入寻找切（qiē）入点。在项目落地（dì）方面，需要政府将项目纳入（rù）规划，并给予供地上的便利；另（lìng）外，农垦应积极协调政府、投资企业、农场（chǎng）（公司）职工多方关系，在土地（dì）征用（租赁）、土地（dì）综合整治等（děng）方（fāng）面发挥重要作用，切实推动项目落地和产业（yè）发展。

5 保障措施

5.1 组（zǔ）织管理

       首先 ，将农垦发展纳入重要议事日程中来，加（jiā）强（qiáng）垦（kěn）地融合发展工作（zuò）的统筹协调，制定垦地融合发展行动（dòng）计划年度实（shí）施方案 ，形成“ 一级（jí）抓一级、层层抓（zhuā）落实”的工作机制，强（qiáng）力（lì）推进垦地融合协（xié）调发展（zhǎn）进（jìn）程。另外，农垦应（yīng）设置产（chǎn）业发展战略规（guī）划部（bù）等部门（mén），并（bìng）成立垦地融合发（fā）展（zhǎn）事务办，积极联系政府，携手共进，高效沟通，有效（xiào）推进垦（kěn）地融合发展相关事项。

5.2 政策支持

       省政府各职能部（bù）门（mén）应按照自贸区（港（gǎng））建设（shè）的标准，以垦区作为自贸区港建设中农村地区发展（zhǎn）的样（yàng）板，积极研究垦地（dì）融合发展的相关（guān）政策需（xū）求，以主动创新为工（gōng）作思（sī）路，在土地出让（ràng）金返还、存（cún）量建设用地空间置（zhì）换、土地流转（zhuǎn）税费减免等方面给予政策支（zhī）持，为（wéi）各市县推（tuī）动垦地融合发展提供支撑。

5.3 创（chuàng）建机制

      首先，创（chuàng）建融合模式。打破“ 壁垒（lěi）”，寻求有利于资源共享、利益（yì）共存、风险（xiǎn）共（gòng）担的垦（kěn）地融合发展模式，全面挖掘海（hǎi）南（nán）优势资源，实现“ 全省一盘棋，全岛同城（chéng）化”战略（luè）布局；其（qí）次，推动机制创新。不仅要（yào）建立起合作模式（shì），同时应制定有效的沟（gōu）通、衔接机制（zhì），如规划协同机制、事务联席会议机制、服务（wù）协调机制（zhì）、监管协同机制等；再次，建立（lì）保障机制。应（yīng）建立起（qǐ）垦地社会责任共担机制、重大项目风险（xiǎn）评估（gū）机制、垦地融合发展（zhǎn）协会、垦地融合改革创新机构等。

5.4 人才交流

       首（shǒu）先，加强挂（guà）职交流。在（zài）省级（jí）层（céng）面（miàn），应（yīng）根（gēn）据垦地融合发展情况，由（yóu）海（hǎi）垦（kěn）控股集（jí）团与（yǔ）省政府各职能部门互派（pài）人员挂职（zhí），进行学（xué）习（xí）及交流；在市县级层面（miàn），以农场（公司）为主与属（shǔ）地（dì）市（shì）县政府进行协调，允许（xǔ）农垦派出专员到（dào）相关（guān）部门进行挂职，必要时，亦可通（tōng）过农（nóng）垦提出申请，属地（dì）政府根据实（shí）际（jì）需要，派出相关人员至农垦挂职。其次，加强人才引进。垦地应围绕农垦改革及自贸区（港）建设（shè）制定统一人才（cái）引进标（biāo）准并建立人才评价（jià）机制，处理好人才（cái）引进与培养的关系、刚性引才与柔性（xìng）引才的关（guān）系、新进人才与原有人（rén）才的关系（xì），确保能够吸（xī）引人才、留（liú）住人（rén）才。海南农垦土地资源（yuán）丰富，约占海南全省陆域面积的 1/5，在海南的发展过程中具有举足轻重的（de）地位。特（tè）别是（shì）在当前海南自贸区（港（gǎng））建设大背景（jǐng）下，加强垦地融合发展，促进资源优势互补，实（shí）现（xiàn）利（lì）益最大化（huà），更（gèng）好的推动与（yǔ）建设海南省“全省一盘棋，全（quán）岛同城化”战（zhàn）略布局。