经过（guò）对（duì）京（jīng）津（jīn）沪渝川湘鄂陕皖粤（yuè）等 10 省市的调研及与有关部（bù）门的（de）交流，我们发现（xiàn），虽（suī）然大多数省市已陆（lù）续（xù）出台地方国资国企改革方案，但（dàn）由（yóu）于国资（zī）国企（qǐ）改革顶层设计相关方案尚未（wèi）出（chū）台，地方在深化国资（zī）国企改革的实践（jiàn）中，存（cún）在怕（pà）踩红线、等待政策现象，改革进展缓慢。我们认（rèn）为，鉴于中央与地方国有资产存在巨大差异，管理体（tǐ）制（zhì）也（yě）不同，不宜（yí）搞“中央模式，地方（fāng）参（cān）照”，将复（fù）杂问题简单化。必须更加关注地方实际情况，理解地方的困惑、困难（nán）和（hé）期待，重视发挥（huī）地方的积极（jí）性（xìng），在中央划清（qīng）红线后，鼓励地方因（yīn）地制宜（yí）探索国资管理新模式，将强调顶层设计指引（yǐn）作（zuò）用的（de）“拉（lā）动式”改革和重视（shì）地方（fāng）探索、容许试错（cuò）的“推动式”改革相结合（hé），激发地（dì）方改革（gé）活（huó）力（lì），为全国改革提供经验借鉴。

中（zhōng）央与地方国有资产有较大差异

       中央（yāng）和（hé）地方国有资产在结构、质（zhì）量、功能上有（yǒu）很大差异，地方之间的差异也不（bú）少（shǎo）。

      （一）中央和（hé）地方国有资产结构与功能不一（yī）样

      中央国（guó）有资产主要分布在关系国民经济（jì）命脉和国家（jiā）安全领域，包括能（néng）源、基础原材料、邮政（zhèng）通信与交通运（yùn）输、军（jun1）工和金融等行业。地方国资（zī）较（jiào）中央（yāng）国资分（fèn）布（bù）更为广泛，但（dàn）以基础设施和（hé）公共服务等领域为主。其中，省级国资（zī）主要分布在地（dì）方基础（chǔ）设施、能源资源、装备、交通航运等行业，市级国资主要分布在供水、供（gòng）气、供（gòng）热、公（gōng）共交通和公共设施等行业和领域。如四川 70%的省属国（guó）有（yǒu）资产（chǎn）集中在四川发展控股（gǔ）公司（sī），湖北 78%的（de）省（shěng）属国有（yǒu）资产（chǎn）集中在 6 家政策性投融（róng）资平台；武汉市（shì）近 80%国有资产集中在基础（chǔ）设施和公共服（fú）务领域。

      中央与地方的国有（yǒu）资本（běn）经营（yíng）收入（rù）的行业分布（bù）也（yě）反（fǎn）映了两者在结构（gòu）上的不同。中央国有资本（běn）经营收入主要来自烟草（cǎo）、石油石（shí）化、电力（lì）、电信、煤炭等行业企业，而地（dì）方国有资本经营（yíng）收入主要来自投资服（fú）务、机械、煤炭、电力、贸易（yì）和房地产等行业企（qǐ）业（yè）。

       中央（yāng）和地（dì）方国（guó）有（yǒu）资产（chǎn）的功能也（yě）不一样。中央（yāng）国有（yǒu）资（zī）本的主（zhǔ）要（yào）功能是保障国家安全和实现战略目标，控制关系国民经济命脉的重（chóng）要行业（yè）和关键领域、体（tǐ）现国有（yǒu）资本收（shōu）益全民（mín）共享等。而地方国有资本功能更重要的是为地（dì）方提供公共服务以及发展重点产业促进地方经济（jì）发展。

       此外（wài），各地国有资产规模（mó）大小不一、相（xiàng）差较大。江苏、上（shàng）海、广东、北京等（děng）地的国（guó）有资（zī）产总额均超过 3 万亿元，而西藏、青海、宁夏（xià）等省区的（de）国（guó）有资产总额不到（dào） 4 千（qiān）亿元。

      （二（èr））中央和（hé）地方国有资产质量不一样

       中央和地方国（guó）有资产（chǎn）不仅在规模和结构上差异（yì）较大，两者质量上也（yě）有（yǒu）很大差异。地方（fāng）国（guó）有资产质量更低、经营（yíng）效率更（gèng）差、困难（nán）更多（duō）。

 根（gēn）据 2013 年全国财（cái）政预算（suàn）草案报告，2013 年（nián）地方国资预算编制和（hé）提交人大审议的范（fàn）围继续扩大，但国资预算收入（rù）增速（sù）大幅降低，显示地方（fāng）国资预（yù）期经营收益并不乐观。根据财政部《2013年（nián）国有企业（yè）财务（wù）决算报告》统计数据，地方国有资产共计 55．5万亿元，略高于中央（yāng）的 48．6 万亿元（yuán）；地方国企所有（yǒu）者权益（20．4万亿元）也高于中央（16．6 万亿元（yuán））。但中央国企创造的净利润为 1．2 万（wàn）亿元，约为（wéi）地方净利润（rùn）的（de） 2 倍。这（zhè）说明地方国企在收益水平和（hé）盈利（lì）能力上远不如中央国企。此外，中央总（zǒng）资（zī）产周（zhōu）转与净资产周转均（jun1）优于地（dì）方，说明中央国有资本经（jīng）营效率更高；中央国（guó）有资产（chǎn）收（shōu）益（yì）率超过地方 2 倍，说明中央国（guó）有资产利用率较（jiào）地方高出许多，较地方资产利用情况（kuàng）要好。

 中央国有资本（běn）收（shōu）入中利润收入高（gāo）达 98%，地方则仅为 38%；地方国有资本收入中股利股息（19%）、产（chǎn）权转让（19%）等非经常性损益所占（zhàn）比重与经营性（xìng）收入接近。这说明地（dì）方国有资本的保值（zhí）增（zēng）值（zhí）率及资产回报（bào）较中央国有资本要低。

      而地方之间国有企（qǐ）业资产质量也不尽相（xiàng）同，各（gè）地（dì）国（guó）有企业在收（shōu）益水平、盈利能力（lì）上存在（zài）明显差异。京津沪川渝湘鄂陕（shǎn）粤琼青新等12省市国有企业销（xiāo）售利润率平（píng）均为6．51%，标准差为2．19，波动较大；12 省市（shì）国有企业净（jìng）资产收益率平均为 4．63%，标准（zhǔn）差为 1．68，地方（fāng）性（xìng）差异同样（yàng）不小。差异背后（hòu）折射（shè）出各地国资在行业结构和资源（yuán）禀赋（fù）等方面（miàn）存有差异。

      （三）中（zhōng）央和（hé）地方国（guó）有资产管理体（tǐ）制不同

       中央国有资产按（àn）企业归口管理部门分（fèn）四大类（lèi）：国资委履行（háng）113 家中央（yāng）工商类企业出资人代表职责；中央汇金投资（zī）有（yǒu）限责任公司履行 18 家大型金融企业出资人代表职责；财政部监管（guǎn）中国铁路总（zǒng）公司、中国邮政（zhèng）集团公司、中国烟（yān）草（cǎo）总公司（sī）、中国出版集团公司和中国对外文化（huà）集（jí）团公（gōng）司；此外，94 个（gè）中央部门还拥有9988 户国有企业。整体而言，中央国有资本（běn）的管（guǎn）理权力主（zhǔ）要集中在主（zhǔ）管部门，中央政府在调整国有资本布局上的协调（diào）较少。而地（dì）方国资（zī）管（guǎn）理机构独立（lì）性相对（duì）要小，受地方政（zhèng）府影响较（jiào）大；地方政府在（zài）主动调整国有（yǒu）资本布局上比较（jiào）积极、协调（diào）较多，如将国（guó）有（yǒu）资产大量注（zhù）入地方（fāng）融资平台用于（yú）地（dì）方基础（chǔ）设施建设、服务民生；或（huò）设立政策性基金引导资本投向发展地方重点（diǎn）行业等，如湖南设立文化（huà）旅游产（chǎn）业引导基金、四川成立产业投（tóu）资基（jī）金（jīn）等。

       此外，由于各地（dì）市场经（jīng）济发展程度不同，国有资（zī）本规模、结构与分布不同，国有企业类型及（jí）政府（fǔ）管理（lǐ）特（tè）点不同（tóng），地（dì）方与（yǔ）中央以及地方与地方之间在国（guó）有资产（chǎn）管理体制模式方面均（jun1）存在差异。在（zài）大多数省市逐步（bù）实行（háng）国有资本统一（yī）监管的同时，也存在一些差异化做（zuò）法，如上海市国资委对履行出资（zī）人职责的国有（yǒu）资本采取“直接监管为主、委托监管（guǎn）为辅”的方式；湖南采（cǎi）取了分散监管模式（shì），由国资（zī）委、财政厅（tīng）、经（jīng）信委和各（gè）厅局分别（bié）履行不同性（xìng）质国有（yǒu）资本出资人职责（zé）；成都由金（jīn）融办（bàn）履行（háng）金融国资出资人职责等。这也体现了地方（fāng）从（cóng）实际（jì）出发，探索各具特色的地方国资管（guǎn）理模式（shì）。

（四）中央和地方（fāng）国有资（zī）产管理体（tǐ）制改革（gé）任务不同

       中央和地方国（guó）有资产在规模（mó）、结构、质量、功能和定位上不（bú）同，且管理体制存在较大差异，中（zhōng）央与地（dì）方国有资产（chǎn）管理（lǐ）体制改（gǎi）革任务也存在较多不同。

       中央经营性国有资本主（zhǔ）要是简政（zhèng）放权、增强活力，在更（gèng）好体现收益全民共享和参（cān）与国际竞争等方面发挥作用；中央政策性国（guó）有（yǒu）资本主要是提升经营（yíng）效（xiào）率（lǜ）、增强（qiáng）盈利性（xìng），减少由国家补贴的非必要亏损，发（fā）挥在执行国（guó）家政策、实现政府意图等（děng）方面的（de）作用。地方国有（yǒu）资本主要集中（zhōng）于公共服务领域，更加侧重于地方投融资平台的（de）改革与转型及提升公共服务效（xiào）率；占少量比重的经营性（xìng）国有资本需要进行管理体制和经（jīng）营机制等方面的改（gǎi）革。

       地方做了大量（liàng）探索，存在（zài）很多困惑，普（pǔ）遍在等待（dài）和观望基于对 10 省（shěng）市（shì）的调研，结合对（duì）更多（duō）省市已（yǐ）出台的（de）国（guó）企改革方案的分析，我们（men）发现，各地在深化（huà）国（guó）有企业改革的指导思想上均与中（zhōng）央保（bǎo）持高度（dù）一致，基本（běn）上均（jun1）以（yǐ）十八届三中全会决定（dìng）为指（zhǐ）导，在完善国资管（guǎn）理体制、发展混合所有制经济、完善（shàn）现代企业制度、国企功（gōng）能（néng）界定（dìng）与分类等方面展开（kāi）。如多（duō）地均提出提（tí）高国（guó）有资产证券（quàn）化率，均给出明确（què）的比（bǐ）例指标，均提出要解决国有企业历史遗留（liú）问题（tí）这一普（pǔ）遍性问题。此外（wài），多（duō）地均提出（chū）将国有资本集中到关键（jiàn）领域，虽然各地对关键领域定义各（gè）有差别（bié），但北京、上海、江（jiāng）西（xī）、甘肃（sù）、江苏、重庆、四（sì）川、青海等省（shěng）市（shì）均（jun1）将（jiāng）国有（yǒu）资本集（jí）中在关键领域（yù）的目标设（shè）定（dìng）在“80%”上。此外（wài），虽然（rán）还（hái）缺（quē）乏统（tǒng）一和明确的分类标准，但各（gè）地都强调（diào）国有企业（yè）分类分层管理。但更多（duō）的是，鉴于中央和地（dì）方、地方和地方之间在国有资（zī）本结构、功（gōng）能（néng）分布等方面有显著差异，地方改（gǎi）革在自行理解（jiě）和探索一些原则（zé）和方向（xiàng）时（shí），难免会困（kùn）惑，只（zhī）能观望等待（dài）。一（yī）些代表性问题如（rú）下：

1．国有资产监管机构如何（hé）转换职能（néng）问题。完善国资（zī）管理体（tǐ）制的关（guān）键任务（wù）是国资监管机构转换职能，从行政化管理（lǐ）方式转向（xiàng）以市（shì）场（chǎng）化管理（lǐ）方式（shì）为主。但如（rú）何实现（xiàn）国资监管机构的职能转（zhuǎn）换（huàn），各（gè）地认识（shí）不一、差异较大。有的地方提出要继续加强国资委（wěi）工作和职能（néng）；而有的地方，如上（shàng）海国资委（wěi）则计划（huá）简政放权，将（jiāng）部分权力归还企业（yè）。

2．各地（dì）均提出（chū）组建国有资本投资（zī）运营公司，但普遍缺乏系统（tǒng）性设计。症结在于（yú）国（guó）资管（guǎn）理体（tǐ）制（zhì）架构设计不（bú）明确（què），地方对如（rú）何（hé）明确国资委在新的国（guó）资管理体制（zhì）中的（de）地（dì）位及其与国（guó）有（yǒu）资（zī）本（běn）投资（zī）运营（yíng）公司的关系，存（cún）在一定的畏难和观望情绪。

3．由（yóu）于很大比（bǐ）例的（de）地方国（guó）有资产沉淀在地方投融资平台（tái），地方投融资平（píng）台管（guǎn）理体制改（gǎi）革应（yīng）是地方国资国（guó）企（qǐ）改革的重点任务；但中央国资国企改革（gé）基本没有这方面的问题（tí）和任务。这（zhè）使得地方在（zài）此领（lǐng）域难以参照中央国资国（guó）企改革方（fāng）案。

4．将（jiāng）竞争性国有（yǒu）企（qǐ）业发（fā）展（zhǎn）成为混合所有制企业是（shì）地方改革的主流思（sī）路（lù）。但是对（duì）能否混（hún）合、如（rú）何混合及非国有资本能否控股等关键问题，普（pǔ）遍缺乏答案或标准。实际上，由于地方国资大多集中于基础设施和（hé）公共服务领域，承担许多（duō）非（fēi）市场化（huà）经营（yíng）的（de）政府责任和社会责任（rèn），很难吸引以盈（yíng）利为主要目标的私人资本。此外（wài），各地均（jun1）鼓励混合所（suǒ）有制企业员工持股，但是难以明（míng）确员工持股中的“员（yuán）工（gōng）”范围（wéi）界定（dìng）、持股（gǔ）比例及方式。如何（hé）既实施有效激励、保障（zhàng）员工（gōng）权（quán）益又保证（zhèng）国有资产不流（liú）失？普遍（biàn）缺乏有效方法。

鼓励地（dì）方（fāng）因地制宜（yí）探索（suǒ）国资管理（lǐ）模式

       由于（yú）中央国（guó）有资产主要是经营性的，而地方国有资产更多是公益性的（de），基本属性的差（chà）异（yì）要求两者采（cǎi）取不同管理体制和管理（lǐ）模（mó）式（shì）。因此，既不应搞“中央国资改革（gé）方案，地方（fāng）参照执（zhí）行”，更无必（bì）要要求地方坐（zuò）等中央（yāng）方案。我（wǒ）们建（jiàn）议在不触犯（fàn）红线的前提下（xià），要（yào）鼓（gǔ）励（lì）地（dì）方因（yīn）地制宜、先行先试，探（tàn）索国资管理新（xīn）模式。这既可尽（jìn）早释（shì）放改革红利，还可为丰富（fù）、完善（shàn）中央的顶层（céng）设（shè）计提供实践（jiàn）案例（lì）和探索经验。特别是在中央没有或者难以明确（què）统一标准和指引的领域，允许地方先行先试、鼓励探索。全面深（shēn）化（huà）改革不（bú）可能一蹴（cù）而就，需要（yào）加强中（zhōng）央和地方的（de）互动，形成“探（tàn）索—调整—定向（xiàng）—前（qián）进”的闭环系（xì）统（tǒng），地方依据中央精神（shén）“摸（mō）石头过河”，获取经验教训，反馈推动中央（yāng）总结经验并优化顶层设计的具体方案，再进一步推动（dòng）地方深入改革、持（chí）续改进。

      （一（yī））中央要明（míng）确划清红线

       在新一轮深化国有企业改革（gé）中，不出现（xiàn）国有资产流失是（shì）底线，严禁国有（yǒu）企（qǐ）业内部分肥、暗箱操作和搞利（lì）益输送是基本要（yào）求。应设置改革红线以防（fáng）范（fàn）出现（xiàn）上述问题。如明（míng）确“实现国有资产的真（zhēn）实市场价值是国有（yǒu）企（qǐ）业混合所有制改（gǎi）革的基（jī）本目标”，要（yào）求按（àn）照公（gōng）开（kāi）、公正、公平、透明原则（zé），利用开放式（shì）的市场化（huà）竞（jìng）争（zhēng）机制，严格按照国（guó）家国有资产定价（jià）、评（píng）估和交（jiāo）易的细则和（hé）程（chéng）序操作，保证充分、完整、全面（miàn）、及时的信（xìn）息披露，明确违规操作（zuò）的处罚（fá）规则等。应要求国资（zī）监（jiān）管机构对此加强过程控（kòng）制和事中监（jiān）督。因为如果过分依赖事后惩（chéng）处，一方面可（kě）能已经造成不必要的（de）损失（shī），另一（yī）方面可能对模糊地带如处理（lǐ）不（bú）当或者当年的“摸石头”行为导致事后的（de）违法认定等，会极（jí）大影（yǐng）响（xiǎng）改革（gé）积极性。

       其次，中（zhōng）央需要明（míng）确不允许（xǔ）改革倒退。如明确国资监管机构应加快职能转变，从“管企业”转向“管资本”、从偏重于行政化管理方（fāng）式转向以市（shì）场（chǎng）化管理（lǐ）方式为主（zhǔ）；再如（rú），不允（yǔn）许在解决（jué）国有企业（yè）员（yuán）工身份（fèn）等历史遗留（liú）问题时出现回潮，停止（zhǐ）国（guó）有（yǒu）企业员工（gōng）身份置换“买而不断（duàn）”的做法（fǎ），否则既不堪重负，也不符合改革方向。

     （二）要（yào）建立、完善（shàn）改革容错（cuò）纠错机（jī）制

       在（zài）全面深化改革的进程中，顶（dǐng）层设计需要（yào）明确边界，既（jì）要确（què）保国资安全，也要激（jī）发改革动力，帮助（zhù）改革者克（kè）服（fú）畏难情（qíng）绪（xù）。因此，中央（yāng）在划清红（hóng）线的同（tóng）时，还（hái）应进一（yī）步建立、完善容错纠错机（jī）制，用容错机制鼓励（lì）改革，用纠错机制降低试错成本。如明确要求各地制（zhì）定清晰可行的国（guó）资国企改革（gé）试点程序，通过（guò）评估后予以（yǐ）公布。对（duì）试点（diǎn）结果（guǒ）及时进行评估，总结经验教训，不断完善相关制度。凡是符合程序的（de）改革实践即使出现问题，建议给予免（miǎn）责。以鼓（gǔ）励改革（gé）积（jī）极性（xìng）、保护改革者，使改（gǎi）革者勇于担当、敢于尝试、不惮于承（chéng）担风（fēng）险，减少出现因畏惧风险而裹足不（bú）前的现象。

      （三）鼓（gǔ）励地方在国有资本管理体制上因（yīn）地（dì）制宜开展创新

       考虑到各地经济发展（zhǎn）的不平衡，各地国有企业发展的主要矛盾（dùn）不同，中（zhōng）央在划（huá）清（qīng）红（hóng）线和建（jiàn）立容错纠（jiū）错（cuò）机制后，可以放手鼓励地方在国（guó）有资本管理体制改革上因地制宜开展（zhǎn）创新。

如可以允许地方的国有（yǒu）资（zī）本管（guǎn）理体（tǐ）系设计和管（guǎn）理模式相对灵活，可以根据本地区国有（yǒu）企业的数量及国有资产的规模、结构、行业分布统筹考虑，不一定完（wán）全照搬（bān）中（zhōng）央模（mó）式。

       其次，要（yào）允许各（gè）地根据发展需要，确定各自（zì）工作重（chóng）点。如中央层面的改革（gé）重（chóng）点可能是国资委（wěi）的（de）职能转变和国有资（zī）本投资（zī）运营公司（sī）的试点，而地方层（céng）面的改革重点可能是（shì）地方（fāng）投（tóu）融资平（píng）台管理体制的改（gǎi）革。在地方层面，东部地区国有企业的市场化程度比较高，发展混合所有制经济的条件更充分；而东北（běi）老工业基地，解决国有企业（yè）历史遗留问题（tí）可（kě）能是（shì）当前（qián）一段时期（qī）的（de）工作重（chóng）点。

        最后，要避免地方互相照搬照抄国有企业改革方案，要强调改革实效和（hé）时效。各地应根据地方实际情况和经济社会发展阶段，因地制宜、有的放矢制（zhì）订改革方案和实施细则；鼓励地（dì）方在深化国有（yǒu）企业改革中，针对真实问题、解决实际问题，促（cù）进地方国有经济发展。