工资（zī）决定机制分级监管体系的提出（chū）

（一）工资（zī）决定机制改革的实施

       党的十九（jiǔ）大站在新的历史起（qǐ）点上，明（míng）确（què）我国经济（jì）已经由高（gāo）速增长阶段（duàn）转（zhuǎn）向高质量发展（zhǎn）阶段（duàn），作（zuò）出了贯彻新发展（zhǎn）理念、实现高（gāo）质量发（fā）展的部（bù）署（shǔ），提出了（le）培育（yù）具有（yǒu）全球（qiú）竞争力的世界（jiè）一流（liú）企业目标。2018 年 3 月 28 日（rì），中央（yāng）全面深化改（gǎi）革（gé）委员会主任习近平主持召开中央全面深化改革委员会第一次（cì）会议（yì）并发表重（chóng）要（yào）讲话，会议（yì）审（shěn）议（yì）通过了《关于改革（gé）国有企业（yè）工资决定机制的意（yì）见》（以下简称《意见》）。同（tóng）年（nián） 5 月 25 日，国务院印发《意见》，这是自（zì） 1985 年《国务（wù）院关于（yú）国营企业工资改革问题的通知》印发后（hòu），国（guó）务院第二（èr）次出（chū）台国有企（qǐ）业工（gōng）资改（gǎi）革的文（wén）件。

      《意见》的重要创新（xīn）就是在（zài）国有企业收入分配制度改革中，第一次明确提出：一是企业应合理确定集团总部（bù）工资总额预算（suàn），其职工平均工资（zī）增长幅度原则上应低于本企业全部职工平均工资（zī）增长幅（fú）度。二是对国有（yǒu）企业工资总额实行分级管理。出（chū）资（zī）人负责管制度、管总量、管监督（dū），国有企业负责（zé）管内部自主分配（pèi）、管预算分解落实、管具体（tǐ）操作（zuò）执行，国资委与国有企业权责（zé）清晰、各司其职。总的来（lái）说，此次（cì）出台的《意（yì）见》，切实（shí）做到（dào）了将出资人（rén）依法调控和企业自（zì）主分配有机（jī）结合。

（二）工资决定机制改革的（de）受限

        在《意见（jiàn）》实施（shī）过程中，大家（jiā）都会（huì）遇到很多实操问题：一是（shì）《意见》要（yào）求，“企业（yè）应（yīng）合理确定集团总部工资总额预（yù）算，其（qí）职工平（píng）均工资（zī）增长幅度原则上应低于（yú）本企业（yè）全部职（zhí）工平均工资增长幅度”。二是（shì）《意见》要求，企业（yè）未实现国有资（zī）产保（bǎo）值增值（zhí）的，工（gōng）资总额不得增长，或者适度下降。三是（shì）《意（yì）见（jiàn）》要求，企业按照工资与效益联动机制确定工资总（zǒng）额（é），原则上（shàng）增人不增（zēng）工资总额、减（jiǎn）人（rén）不（bú）减（jiǎn）工资总额。四（sì）是（shì）《意见（jiàn）》要求，企业按照（zhào）工资与效益联动机制确定工资总额，但（dàn）发生新设企业或机构等情况（kuàng）的，可以合理增加（jiā）工资总额。五是《意见（jiàn）》中关于工资（zī）决定机制与中（zhōng）长期激（jī）励机制的（de）关系问题（tí）。六是《意见》中（zhōng）关于工（gōng）资（zī）决定（dìng）机制与科技创新奖励制度的关（guān）系问题。七是（shì）《意见》中（zhōng）关于工资决定机（jī）制与国（guó）有科（kē）技企业激励约束机制的关（guān）系问（wèn）题。八是《意见》的实施（shī）有必要探索健全工资分配监管体（tǐ）制机制。

       虽然工资（zī）决定（dìng）机制改革中实操问题的探索取得了一些成效，但是企业工资（zī）总额（é）与经济效益挂（guà）钩的“一适应、两挂（guà）钩”决定机制比较粗放的问题仍然存在。现（xiàn）实中的国有企业情况比（bǐ）较复（fù）杂，改革进展不（bú）平衡等（děng）问（wèn）题还（hái）不同程（chéng）度存在，导致（zhì）出资（zī）人（rén）在直（zhí）接管控企业工资（zī）总量时，面临（lín）提升国资监管的（de）科学性、针对性、有效（xiào）性（xìng）等问题。

（三）工资决定（dìng）机制改革的（de）深化

2019 年 10 月 31 日，党的十九届四中全（quán）会审议通过的《中共中（zhōng）央关于坚持和完善（shàn）中国特（tè）色社会主义制度、推进国家治理体（tǐ）系和治理能力现代化若干重大问题的决定（dìng）》（以（yǐ）下简（jiǎn）称《决定》）提出：“形（xíng）成（chéng）以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资（zī）本投资、运营公司功能作用。”2019 年 11 月 7 日，国务（wù）院国资（zī）委（wěi）印发《国（guó）务院国资委（wěi）关于以管资（zī）本为主加快国有资产（chǎn）监管职能转变的实施意见》（以（yǐ）下简称（chēng）《实施意见》）明确要求加快实现从管企业向管资（zī）本转变，形成以管资本为（wéi）主的国有资产监管体制。

       由此可（kě）见，首（shǒu）先，深化（huà）国资（zī）国（guó）企（qǐ）改（gǎi）革，“以管（guǎn）资（zī）本为主加强（qiáng）国（guó）有资产（chǎn）监管”，势必要求我们“调整优化工资总额管（guǎn）理方（fāng）式”，国资（zī）委如何管控（kòng）投（tóu）资公司、运营（yíng）公司、产业集（jí）团等“三类公司（sī）”，这是深化工资决（jué）定机制改（gǎi）革（gé）的重要前置性工作；其（qí）次（cì），在不同国企内（nèi）逐步（bù）探索与之相匹配（pèi）的差异化管理（lǐ），合理（lǐ）确定（dìng）不同企业（yè）的（de）工资增减（jiǎn）空间；最后，以（yǐ）管资本（běn）为（wéi）主的分级管（guǎn）理的有效传导（dǎo）依赖（lài）出资人职责的分级履行。

工资决定（dìng）机制分级监管体系改革的关（guān）键是国有资本体制改革

（一）工（gōng）资决定机制分级监（jiān）管（guǎn）体系的形成

国（guó）有资本投资（zī）公司（sī）、运营（yíng）公（gōng）司、产（chǎn）业集团“三类公司（sī）”总体格局，是以管资本为主改革国（guó）有资本授权经营体制的（de）重（chóng）要内涵、重要举措。《国（guó）企改（gǎi）革三（sān）年行动方案（àn）（2020—2022 年）》对（duì）“三类公司”进行了明确界（jiè）定、系统部（bù）署。2021年 2 月 23 日（rì），在国企改革新闻发（fā）布（bù）会上，国务院（yuàn）国资委（wěi）党委书记、主（zhǔ）任（rèn）郝鹏（péng）在回（huí）答国资监管体制改革的问题时表（biǎo）示（shì），改革国有资本授权经营（yíng）体制，对（duì）“三类公司”“一企一策”实施授（shòu）权放权，进一步聚焦管资本来提升国资监管（guǎn）效能。按照以管资本为（wéi）主加强国资监管（guǎn）的总体要求，以及“谁出资谁管（guǎn）理”的要求，“三类公司”是一（yī）般国有企业的出资人，如下图（tú）所（suǒ）示。

强（qiáng）化（huà）以管资（zī）本为主的国有资产监管体制，这（zhè）是（shì）新时（shí）期对提高国（guó）有（yǒu）资产监管能力和水平（píng）提出的新要（yào）求，这就（jiù）要求我们积极探索（suǒ）和完善（shàn）与之相适应的工资决定机制分级监管体系（xì），即“三类公司”集团总部职工和其出资企业职工各自的工资决定机制，达到间接管总量、有效调控企业集（jí）团职工工资（zī）水平的（de）目的。

（二）工资决定机制分（fèn）级监管体系的理（lǐ）念

       2019 年 4 月 19 日，《国务（wù）院关于印发改革（gé）国（guó）有资本授权经营体制方案的通知》（以（yǐ）下（xià）简称《通知》）中要求，“国有（yǒu）资本投资公司以对战略性核心业务控股为（wéi）主，建（jiàn）立（lì）以（yǐ）战略目标和财务效益为（wéi）主的管控模（mó）式，重点（diǎn）关注所出资企业执行公司战略和资（zī）本回报状况。国有资本运（yùn）营公（gōng）司以财务性（xìng）持股为主，建立财务（wù）管控（kòng）模式，重（chóng）点关注（zhù）国有（yǒu）资本流动和增值状况。其他商业类企（qǐ）业（yè）和公益类（lèi）企业（产业集（jí）团）以对核心业务控股为主，建立战（zhàn）略管控和运营管（guǎn）控相结合的模（mó）式，重点关注所承担国家（jiā）战略使命和保障任务的落实状（zhuàng）况”。因此，“三类公司（sī）”的经营目标是（shì）管好国有资本的配置、提高国有资本的配置效率，它与作为市（shì）场经营主体的一般（bān）的国（guó）有企业不（bú）是处于平等位置，它（tā）不开（kāi）展（zhǎn）其他任何（hé）商业性具（jù）体（tǐ）生产经营（yíng）活（huó）动，不干预（yù）其控股或相对（duì）控股（gǔ）的国有企业的（de）日常经营活动。

     《通知》中（zhōng）还明（míng）确“出资（zī）人代表机构主（zhǔ）要对集团（tuán）公司层面实施监管或依据股权（quán）关（guān）系参与（yǔ）公司治理，不干预集团公司以下各级企业生产经营（yíng）具体（tǐ）事项”。2019 年（nián） 11 月 7 日，国务院国资委印发《国（guó）务院国资委关于以管（guǎn）资本为主加快国有资产监管职能（néng）转变的实（shí）施意（yì）见》（以下简称《实施意见》）再一次明（míng）确“依法对国有资本投资、运（yùn）营（yíng）公司和其他直接监管的企业履行出资人职（zhí）责，将应（yīng）由企业自主经营（yíng）决（jué）策（cè）的事项归位于企业，将延伸（shēn）到子企（qǐ）业的管理事项原（yuán）则上（shàng）归位于一级（jí）企（qǐ）业，确保该（gāi）管的科（kē）学（xué）管理、决（jué）不缺位，不该管的依（yī）法放权、决不越（yuè）位”。

构建（jiàn）以管（guǎn）资本为主的（de）工资决定机制（zhì）分（fèn）级监管体（tǐ）系

       为落（luò）实《意见》要求的（de）“管制度、管总量、管监（jiān）督，实行分（fèn）级管理，出资人与国（guó）有企业权责清（qīng）晰、各司其职（zhí）”的要求，应建立（lì）健全与企业（yè）功能相适（shì）应的集团总部（bù）职工工资决（jué）定机（jī）制（zhì），与灵活高效市场化经营机（jī）制（zhì）相适应的子企（qǐ）业职工工资决定机制，与切（qiē）实增强企（qǐ）业活力相适（shì）应的企业集团职工（gōng）工资决定机（jī）制。

（一）集团总部（bù）的工资决定机制

       按照以管资本为主加（jiā）强国资监管的总体（tǐ）要求，国资委应（yīng）制定企（qǐ）业工资总额管理制度（dù），建立集团总（zǒng）部工资决定机制，强化“效益（yì）降（jiàng），工（gōng）资降”的定量（liàng）化机制；对企业集团内部收入分配工作进行指导，加强对企（qǐ）业集团工（gōng）资总（zǒng）额及其他重大收入分配事项的监督管理。具体可以（yǐ）从以下几（jǐ）个方面入手：一是（shì）突出工资总（zǒng）额基数管理；二（èr）是突出工资总额分类（lèi）管理；三（sān）是突出工（gōng）资水平调控管理；四是突（tū）出人工成本指标管控（kòng）。

（二）子企业的（de）工资决定机制

       企业集团应（yīng）根据自身战略（luè）需（xū）要，组织（zhī）开展集团内部工（gōng）资总额预算编制（zhì）、申报（bào）、执行以及清算（suàn）工（gōng）作；结合下属子企业的行业、规模、发（fā）展阶段等因素（sù），制定与企业发展相适（shì）应的企业内部工资总（zǒng）额管（guǎn）理办法；建（jiàn）立突出效益（yì）导向（xiàng）、市场导向的子企业工资决定（dìng）机制，针对不同类型子企业进（jìn）行差异化管理（lǐ）、实施有效监管，加强（qiáng）对子企业工资总（zǒng）额及其他重大（dà）收入分配事项的（de）监（jiān）督管（guǎn）理。具体可以从以下几个方面（miàn）入手：一是落实“两匹配”决定原则；二是落实工资总额分类原则；三是（shì）落（luò）实（shí）按要素分配原则；四是落实内部自主分配原则。

（三）企业（yè）集团的工资决定机（jī）制

       目前，国有企业集团工资总（zǒng）额与经济（jì）效益挂钩的工资决定机制（zhì）是比较粗放的工资（zī）调控原则（zé），面临着很（hěn）多有（yǒu）待（dài）解读（dú）的（de）实操问题。《国企改革（gé）三（sān）年行动方案（2020—2022 年）》提出了“调整优（yōu）化工资总（zǒng）额（é）管（guǎn）理方式”的要（yào）求，所以，应积极（jí）探索由出资（zī）人通过汇总企业（yè）集团总部工资决（jué）定机（jī）制和（hé）企业集团向（xiàng）国资委备案的与其（qí）经营目标（biāo）相匹（pǐ）配的子企业工资决定机制，形（xíng）成企业集团工（gōng）资总额与（yǔ）经（jīng）济效益挂钩的工资（zī）决定机制（zhì），达到间接管（guǎn）总量、有效调控企业职工工资（zī）水平（píng）的目（mù）的。

（四）工资决定机制分级（jí）监管（guǎn）体系的深化

       按（àn）照新（xīn）的要求，国资委不再对企业工资决定机制预算（suàn）方案进行审批和（hé）备案，企业也不再向国资委（wěi）申报当年（nián）的预（yù）算方案，改（gǎi）变预算管理方式中存在的国资（zī）委与（yǔ）企业之间讨价还价、相（xiàng）互博弈的（de）状况，变预算管（guǎn）理为清算管理（lǐ），年终（zhōng）清算时（shí）通过集团总部（bù）决定（dìng）机制和子企业（yè）决定机制（zhì）确定其工资提取发放是（shì）否在各自的决定（dìng）机（jī）制范围内，从而监督（dū）企业集团总部（bù）和子企业工资总额执行是否合（hé）法合规，实行“宽进严出”管理（lǐ），发现问题（tí）必（bì）须叫停处罚，转变以往“重审批、轻监（jiān）管”的（de）管理（lǐ）流程，加强事中（zhōng）事（shì）后检查（chá）。年终清（qīng）算时通（tōng）过集团汇总总部决定机（jī）制和子（zǐ）企业（yè）决定机制确定整个企业工（gōng）资（zī）提取发放是否在工资决定机制范（fàn）围内（nèi），是否符合企业集团工（gōng）资总（zǒng）额（é）与经济效益挂钩的决定（dìng）机制。

       诚然，从根（gēn）本上解决国企工资决定机制，在于通过国（guó）资国企改革的深化，形成以管资本为主的国有资产监管体制（zhì），有效发（fā）挥“三类公司”的（de）功能作用，推进（jìn）分配制度改革，完善必要的制度规范，建（jiàn）立健全国企工资决定机制分级监管体系。